編者按 近30年隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市化率迅速提高，以珠三角和長(zhǎng)三角尤為突出。近10年為應(yīng)對(duì)日益突出的水污染問(wèn)題，以污水處理設(shè)施為代表的大量的環(huán)境設(shè)施相繼建設(shè)完成。但是，水環(huán)境效果并沒(méi)有因?yàn)樵O(shè)施水平的提高而得到顯著改善。為此，清華大學(xué)水環(huán)境治理機(jī)制課題組專(zhuān)門(mén)對(duì)江蘇江陰和深圳龍崗這兩個(gè)典型的快速城市化區(qū)域進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，對(duì)目前中國(guó)形成的兩種不同的污水處理常規(guī)建設(shè)模式進(jìn)行了比較分析。
本文作者為清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任、中國(guó)水網(wǎng)顧問(wèn)總編傅濤。
一、 背景
近30年以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市化率迅速提高。這一現(xiàn)象在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大引擎地區(qū)珠三角和長(zhǎng)三角尤為突出。
伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻。在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)，水污染問(wèn)題突出。以污水處理設(shè)施為代表的大量的環(huán)境設(shè)施在近10年時(shí)間建設(shè)完成，設(shè)施水平迅速提高。
但是，水環(huán)境效果并沒(méi)有因?yàn)樵O(shè)施水平的提高而得到顯著改善。清華大學(xué)水環(huán)境治理機(jī)制課題組專(zhuān)門(mén)對(duì)江蘇江陰和深圳龍崗這兩個(gè)典型的快速城市化區(qū)域進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，對(duì)目前中國(guó)形成的兩種不同的污水處理常規(guī)建設(shè)模式進(jìn)行了比較分析。
二、 兩種污水處理設(shè)施的規(guī)劃模式
1、 流域系統(tǒng)規(guī)劃型：深圳龍崗
深圳市龍崗1993年建區(qū)，是深圳市最年輕的行政區(qū)之一，總面積844.07km2，總?cè)丝?50萬(wàn)，1999年經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值160.1億元，2008年經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值1485.85億元，為1999年的7倍多(按不變價(jià)計(jì)算)，遠(yuǎn)高于全國(guó)同期2.3倍的增長(zhǎng)速度。龍崗區(qū)污水處理設(shè)施也是從1999年后開(kāi)始大力建設(shè)的，1999年之前只有布吉河3萬(wàn)m3/日采用氧化塘工藝的污水處理廠(1993年建成)。
深圳市從惠州東江取水，而龍崗河與坪山河的排水至惠州，為解決兩條河流的影響，1999年5月深圳市環(huán)保局成立兩河辦，市環(huán)保局委托中國(guó)環(huán)境科學(xué)院做龍崗河與坪山河水環(huán)境綜合整治規(guī)劃。此類(lèi)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃是從流域水環(huán)境污染綜合整治的角度出發(fā)，沿河流建設(shè)污水處理廠，并建設(shè)截污干管，從入河處攔截污水并進(jìn)行處理。
截止到2009年底，深圳市龍崗區(qū)已建成8個(gè)污水處理廠，處理能力65.5萬(wàn)m3/日，累計(jì)投資7.2億元，均采取BOT、TOT與委托運(yùn)營(yíng)三種模式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，在建11座污水處理廠，處理能力為119.5萬(wàn)m3/日，計(jì)劃投資23.46億元，預(yù)計(jì)到2010年末全區(qū)污水處理能力將達(dá)到185萬(wàn)m3/日，建成污水處理廠配套干管91.42km，累計(jì)投資6.9095億元，在建污水處理廠配套干管298.1km，計(jì)劃投資22.211億元，預(yù)計(jì)到2010年末，全區(qū)將建成配套干管389.52 km。
2、 污染源責(zé)任模式：江蘇江陰
江陰市多年位居我國(guó)百?gòu)?qiáng)縣三甲之列，2008年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1530億元，年末全市戶籍總?cè)丝?20萬(wàn)。北枕長(zhǎng)江，南近太湖，地處蘇錫常“金三角”的幾何中心。工業(yè)污染源廢水達(dá)標(biāo)率、各污水處理廠總體水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別達(dá)93.3%和92.6%。鋪設(shè)污水主管道382公里，累計(jì)超1300公里，城市生活污水綜合處理率達(dá)85%以上。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，江陰市按照治污責(zé)任的行政區(qū)劃原則，將治污任務(wù)層層下移，按照市、鎮(zhèn)、村三級(jí)所形成的城市—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村區(qū)域體系規(guī)劃和建設(shè)污水處理設(shè)施。期間經(jīng)歷了兩個(gè)階段：2003年，江陰市政府出臺(tái)的激勵(lì)政策規(guī)定，“按照市政府的要求，在規(guī)定的期限內(nèi)，啟動(dòng)建設(shè)村鎮(zhèn)萬(wàn)噸級(jí)以上的污水處理廠，由市財(cái)政給予300萬(wàn)元的補(bǔ)貼，每增加5000噸處理規(guī)模，由市財(cái)政再增加100萬(wàn)元補(bǔ)貼。”這一激勵(lì)措施，迅速激活了江陰市村鎮(zhèn)治污市場(chǎng)，各個(gè)村鎮(zhèn)爭(zhēng)先恐后開(kāi)始立項(xiàng)建設(shè)污水處理廠。
2004年，當(dāng)26座村鎮(zhèn)污水處理廠相繼建成后，為保證集中處理設(shè)施有效運(yùn)行，江陰市政府又出臺(tái)實(shí)施了第二條激勵(lì)措施：“在大力推進(jìn)管網(wǎng)建設(shè)中，根據(jù)鋪設(shè)500米以下、兩公里及兩公里以上等接管距離，每削減一個(gè)排污口，由市財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)5～15萬(wàn)元。”這一管網(wǎng)激勵(lì)措施的出臺(tái)實(shí)施，又將全市村鎮(zhèn)的治污投入轉(zhuǎn)到鋪設(shè)污水管網(wǎng)上來(lái)。從2004年下半年以來(lái)，各村鎮(zhèn)以政府投資為主體，加快了管網(wǎng)鋪設(shè)的進(jìn)度。
截至到2009年8月，江陰市共有污水處理廠27座，設(shè)計(jì)處理規(guī)模37.1萬(wàn)m3/日，實(shí)際處理規(guī)模20.77萬(wàn)m3/日。其中，市區(qū)污水處理廠4座，主要處理生活污水，其他的23座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠，均為生活、工業(yè)污水混合處理設(shè)施。江陰市27家污水設(shè)施分別是政府、政企合資、民營(yíng)投資、村集體投資建設(shè)四種模式。
三、 兩種不同模式的成因
兩種污水處理治理模式由地方政府不同的環(huán)境責(zé)任定位和不同的財(cái)稅體制所促成。
龍崗區(qū)隸屬深圳特區(qū)政府，但是行政地域在特區(qū)之外，卻在特區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射之內(nèi)，經(jīng)濟(jì)在市、區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)劃下發(fā)展。1999年開(kāi)始建設(shè)環(huán)境設(shè)施以來(lái)，一直由區(qū)財(cái)政作為核心的責(zé)任主體，由區(qū)政府統(tǒng)一進(jìn)行污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)招標(biāo)，由區(qū)政府與企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并由區(qū)財(cái)政統(tǒng)一安排污水處理廠的建設(shè)費(fèi)用和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。相對(duì)鎮(zhèn)一級(jí)政府而言，區(qū)政府在環(huán)境治理上的事權(quán)和財(cái)權(quán)上相對(duì)強(qiáng)勢(shì)。2007年以后，深圳市政府進(jìn)一步上收了區(qū)政府的環(huán)境設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的權(quán)限，也上收了污水處理費(fèi)的收取和使用權(quán)限。因此，目前在建的污水處理廠，由市統(tǒng)一對(duì)龍崗行政區(qū)域內(nèi)的污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)行招標(biāo)。
江陰市是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)充滿活力的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)在鎮(zhèn)政府中的主導(dǎo)地位，也強(qiáng)化了鎮(zhèn)一級(jí)政府在環(huán)境設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的責(zé)任。江陰治理模式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙地區(qū)具有代表性。在這一模式之下，市人民政府將治理責(zé)任層層下放，由鎮(zhèn)政府主導(dǎo)環(huán)境設(shè)施的建設(shè)和規(guī)劃，也由鎮(zhèn)政府進(jìn)行治理模式的選擇，江陰大部分污水處理設(shè)施由政府主導(dǎo)，涉及特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)的合同也是鎮(zhèn)人民政府與污水處理企業(yè)簽署的。涉及政府投資和支付污水處理服務(wù)費(fèi)的，也由鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行擔(dān)負(fù)。
不同的環(huán)境治理模式也促成了不同的規(guī)劃方式。龍崗區(qū)的污水設(shè)施是在市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全區(qū)整體規(guī)劃，分布實(shí)施的。而江陰市只有統(tǒng)一的治理目標(biāo)要求，對(duì)設(shè)施建設(shè)則沒(méi)有形成統(tǒng)一的規(guī)劃布局。
四、 兩種不同模式的利弊比較
1、 龍崗模式分析
對(duì)于龍崗模式而言，存在明顯的優(yōu)勢(shì)。首先，統(tǒng)一的規(guī)劃，考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、流域協(xié)同、水的資源環(huán)境特征，實(shí)現(xiàn)了污水處理設(shè)施的合理布局，利于在總體上協(xié)同，從而從長(zhǎng)遠(yuǎn)上可以發(fā)揮更好的治理功效。其次，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)招標(biāo)可提高設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理水平，龍崗目前的八個(gè)污水處理廠，以及在建的和擬建的12個(gè)污水處理廠，雖然有委托運(yùn)營(yíng)、BOT、TOT等不同模式，但是這20個(gè)廠的6個(gè)（投資）運(yùn)營(yíng)企業(yè)都是具有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和品牌的專(zhuān)業(yè)公司，服務(wù)水平相對(duì)全國(guó)而言，具有很高的效率和管理水平，成為專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的典范區(qū)域。再次，污水處理設(shè)施的系統(tǒng)規(guī)劃、品牌化運(yùn)營(yíng)，利于政府主管部門(mén)的監(jiān)管，龍崗建立了專(zhuān)門(mén)的污水處理監(jiān)管體系，并且在2007年對(duì)一家運(yùn)營(yíng)企業(yè)因?yàn)檫`約終止特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)，成為中國(guó)第一個(gè)公開(kāi)終止的污水經(jīng)營(yíng)退出案例，龍崗污水監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)值得深入總結(jié)。最后，區(qū)政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，也利于運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一籌集和協(xié)調(diào)。
但是龍崗模式也存在明顯的問(wèn)題。首先，污水設(shè)施的布局合理，雖然利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展均衡，但是由于沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)政府的積極性，簡(jiǎn)單依靠區(qū)政府，而區(qū)財(cái)政投資有限，管網(wǎng)全部配套投資缺口較大，使市政工程性質(zhì)的污水管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，使污水處理廠的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)期沒(méi)有得到高效發(fā)揮。其次，為了在管網(wǎng)缺失的情況下，維持污水處理廠的基本運(yùn)營(yíng)，許多污水處理廠在旁邊的河流中抽取河水，不僅影響了污水處理廠整體效能的發(fā)揮，也造成污水處理廠的進(jìn)水負(fù)荷過(guò)低，政府所支付的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有去除污染的社會(huì)效益。
2、 江陰模式分析
江陰模式也具有明顯的優(yōu)勢(shì)。首先，環(huán)境治理設(shè)施圍繞污染物的產(chǎn)生源頭而建，責(zé)任主體與設(shè)施主體相對(duì)一致，配套管網(wǎng)落實(shí)，設(shè)施建成之初，就在發(fā)揮較好的作用，運(yùn)營(yíng)負(fù)荷高，使污染物得到有效控制；其次，建設(shè)效率高，鎮(zhèn)政府作為主導(dǎo)，一部分鎮(zhèn)政府自主投資，一部分私人投資，資金落實(shí)快，一個(gè)縣級(jí)市就建成近30座污水處理設(shè)施。再次，江陰模式調(diào)動(dòng)了各種社會(huì)力量對(duì)污水設(shè)施的投資，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多非專(zhuān)業(yè)企業(yè)的資金進(jìn)入了污水處理行業(yè)，一定程度上緩和了污水設(shè)施建設(shè)的資金短缺問(wèn)題。最后，設(shè)施因地制宜，規(guī)模小，針對(duì)性強(qiáng)，見(jiàn)效快。
但是，江陰模式存在更大的問(wèn)題，這些問(wèn)題正在越來(lái)越多地顯現(xiàn)出來(lái)。首先，因?yàn)槿狈y(tǒng)一規(guī)劃，設(shè)施布局不合理，規(guī)模偏小，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，一些設(shè)施面臨淘汰。其次，由于由各鎮(zhèn)主導(dǎo)建設(shè)，設(shè)施整體化水平差，運(yùn)營(yíng)服務(wù)分散，絕大部分運(yùn)營(yíng)主體非專(zhuān)業(yè)公司，技術(shù)水平低，隨著環(huán)保要求的提高，太湖地區(qū)的排放標(biāo)準(zhǔn)面臨全面的一級(jí)B向一級(jí)A的提標(biāo)，大部分設(shè)施越來(lái)越不能滿足環(huán)境治理的需要。再次，運(yùn)營(yíng)主體的分散使政府監(jiān)管困難，管理成本高。最后，隨著水環(huán)境要求的進(jìn)一步提高，設(shè)施面臨新的整合，但是，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心已經(jīng)形成的多元化的復(fù)雜的運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，對(duì)政府全面推進(jìn)整體治理整合設(shè)置了障礙。
五、 總結(jié)與建議
1、 江陰模式是伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展自然形成的責(zé)任分割下放的污染治理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，此模式很好地調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府和社會(huì)的積極性，能很快的完成設(shè)施建設(shè)任務(wù)，快速落實(shí)減排任務(wù)指標(biāo)，但是存在遺留問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步升級(jí)。龍崗模式系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)一招標(biāo)，科學(xué)監(jiān)管，整體水平高，但是沒(méi)有調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的積極性，工程和資金的系統(tǒng)性統(tǒng)籌存在缺口，影響了治污的總體成效。而且龍崗模式達(dá)到總體成效所要求的初期資金總量大，簡(jiǎn)單靠一級(jí)財(cái)政難以完成。
2、 這兩種模式作為特征和趨勢(shì)都有一定的代表性。一部分政府在節(jié)能減排的重壓之下簡(jiǎn)單下放責(zé)任，正在形成江陰治理模式的特征。一些重點(diǎn)流域和區(qū)域則在國(guó)家統(tǒng)一推動(dòng)下，在國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的帶動(dòng)下，統(tǒng)一規(guī)劃，過(guò)度上移責(zé)任和權(quán)利，在系統(tǒng)性和持續(xù)性上考慮不周，如果國(guó)家貨幣政策和財(cái)政政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生大變化，將使前期的大量投資在很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)不能發(fā)揮作用。
3、 過(guò)去10年，江陰和龍崗是快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，也是環(huán)境設(shè)施的迅速發(fā)展區(qū)。在減排戰(zhàn)略的整體推動(dòng)之下，全國(guó)范圍內(nèi)的縣城以上都正在進(jìn)入環(huán)境設(shè)施快速發(fā)展的軌道。如果模式選擇不當(dāng)，將在全國(guó)范圍內(nèi)造成極大的浪費(fèi)。因此各地需要綜合考慮自己的財(cái)稅能力和建設(shè)體制，科學(xué)選擇適合自己的建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式。
4、 在建設(shè)模式的選擇上應(yīng)考慮以下原則：一是建設(shè)模式要與治污責(zé)任體系相一致；二是建設(shè)模式要與經(jīng)濟(jì)水平和地方財(cái)稅體制相協(xié)調(diào)，考慮可持續(xù)的總體效果；三是無(wú)論哪一級(jí)政府主導(dǎo)，都需要選擇專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)入，以提高服務(wù)效率和水平，減低單元成本，同時(shí)減低監(jiān)管成本；四是模式選擇，考慮與區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理總體要求相一致，以此為基礎(chǔ)綜合考慮短期壓力與長(zhǎng)期成效，建議以10年最優(yōu)為模式選擇要點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期與短期效果的協(xié)同。
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