對(duì)于城市供水而言，其服務(wù)和產(chǎn)品既有商品特性，又有公共必需品特性，更與水資源的制約緊密關(guān)聯(lián)，同時(shí)，供水服務(wù)的自然壟斷特性限制了一般競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。因此，水價(jià)的形成機(jī)制以及監(jiān)管方式成為一個(gè)國(guó)際性難題。
一、城市供水的基本屬性
城市供水設(shè)施是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施之—，供水服務(wù)的兩項(xiàng)基本特征與服務(wù)保障密切關(guān)聯(lián)。首先是城市供水的公共服務(wù)屬性，供水服務(wù)屬于政府公共服務(wù)的核心內(nèi)容，是每個(gè)城市不可或缺的、最基本的公共服務(wù)。其次是城市供水的市政性，在中國(guó)目前的政策框架下，供水服務(wù)屬于地方政府所主導(dǎo)的市政公共服務(wù)范圍，由地方政府主導(dǎo)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)，由于地方能力和水平的不同，在自然壟斷的保護(hù)下，供水管理參差不齊，服務(wù)形式多樣而混亂，服務(wù)水平總體較差。
二、成本與價(jià)格管理的難度
當(dāng)前，由于原水的污染和社會(huì)對(duì)服務(wù)要求的提升，供水行業(yè)總體處于經(jīng)營(yíng)成本持續(xù)上升和水價(jià)調(diào)整困難的雙重煎熬之中。雖然2009年以來，許多城市實(shí)現(xiàn)了水價(jià)上調(diào)，也是在重重爭(zhēng)議和民眾的反對(duì)聲中進(jìn)行的，政府和供水企業(yè)都陷于被動(dòng)狀態(tài)。水價(jià)相比其他方面的關(guān)系民生的產(chǎn)品價(jià)格來說，所占可支配收入的比例在1-2%的范圍內(nèi)，調(diào)漲的影響也許并不是最大的，為什么非議眾多呢？其中原因之一就是供水企業(yè)的合理成本識(shí)別困難，同時(shí)成本的不透明也使得調(diào)漲的理由更加難以服人。
首先，由于城市供水以傳統(tǒng)公用事業(yè)方式長(zhǎng)期壟斷經(jīng)營(yíng)，目前中國(guó)城市供水企業(yè)普遍設(shè)施家底不清，缺乏詳細(xì)的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)資料，很多關(guān)鍵的水量平衡數(shù)據(jù)、運(yùn)行參數(shù)、水質(zhì)狀況等數(shù)據(jù)沒有形成完整的統(tǒng)計(jì)體系，水量計(jì)量薄弱；同時(shí)許多關(guān)鍵數(shù)據(jù)，如漏損率統(tǒng)計(jì)存在普遍的失真問題。行業(yè)內(nèi)缺乏有效的數(shù)據(jù)共享與服務(wù)技術(shù)系統(tǒng)和服務(wù)機(jī)制，增加了成本監(jiān)審的難度。作為區(qū)域壟斷特征明顯的行業(yè)，供水行業(yè)平均數(shù)據(jù)難以獲得，也就無法進(jìn)行比較，難以識(shí)別成本的合理性。
其次，由于供水服務(wù)的市政公共服務(wù)屬性造成供水成本邊界模糊，尤其是市政管網(wǎng)投資巨大，而管網(wǎng)的投資、維護(hù)、更新與市政服務(wù)密切關(guān)聯(lián)，而且，包括市政供水管網(wǎng)的配套在內(nèi)的較大投資活動(dòng)，一般均在政府規(guī)劃下安排，企業(yè)沒有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)。許多供水企業(yè)，在負(fù)債經(jīng)營(yíng)的情況下，根據(jù)政府指示，仍然要舉債超前投資，配套市政供水設(shè)施。
第三，企業(yè)服務(wù)成本與政府社會(huì)服務(wù)成本關(guān)聯(lián)大，作為城市的一項(xiàng)基本公共服務(wù)，不同性質(zhì)的供水企業(yè)大都不同程度地承當(dāng)了政府的社會(huì)服務(wù)成本，大量的政府行為形成的成本進(jìn)入了企業(yè)。人員成本也面臨尷尬，在傳統(tǒng)供水公司普遍的存在人員臃腫現(xiàn)象，影響了城市供水的成本，但是，富余人員很大比例源于政府的社會(huì)安排和人情安排。
三、價(jià)格和成本管理的原則
1998年，由當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部出臺(tái)的《城市供水價(jià)格管理辦法》中規(guī)定：制定城市供水價(jià)格應(yīng)遵循補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負(fù)擔(dān)的原則。2006年3月，國(guó)家發(fā)改委頒布的《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》實(shí)施，2007年8月，國(guó)家發(fā)改委頒布的《定價(jià)成本監(jiān)審一般技術(shù)規(guī)范》開始實(shí)施，為政府價(jià)格主管部門的成本監(jiān)審提供了法規(guī)依據(jù)。
雖然2006年以后出臺(tái)的兩個(gè)部門規(guī)章比較原則，卻為供水成本監(jiān)審明確了幾個(gè)重要的原則。這些原則應(yīng)用在城市供水領(lǐng)域，我們歸納出供水價(jià)格和成本管理應(yīng)遵循三個(gè)基本原則：
一是合理性原則，即影響定價(jià)成本各項(xiàng)費(fèi)用的主要技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或社會(huì)公允水平。其次是平均成本原則，即在綜合考慮水源和水質(zhì)保障的情況下，以供水行業(yè)的平均成本來確定服務(wù)公司的服務(wù)價(jià)格。第三是鼓勵(lì)效率提高原則，即讓效率高，服務(wù)質(zhì)量好的企業(yè)獲得更好的收益，以促進(jìn)行業(yè)整體發(fā)展水平的提高。但是這些原則在實(shí)踐中如何應(yīng)用卻面臨挑戰(zhàn)。
四、國(guó)際通行的水價(jià)管理模式
由于各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，水資源賦存條件也不一樣，政治經(jīng)濟(jì)體制不同，因此各國(guó)實(shí)行的水價(jià)制度和所采取的水價(jià)形成機(jī)制也不相同。我們對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行水價(jià)確定模式應(yīng)用情況分析發(fā)現(xiàn)，即使同屬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的民主體制的美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等國(guó)家，水價(jià)確定模式也很不一樣，總體來說，英國(guó)和法國(guó)的模式比較典型。
城市供水具有自然壟斷性質(zhì)，如何在自然壟斷行業(yè)中引入市場(chǎng)機(jī)制約束成本、保障服務(wù)是國(guó)際水務(wù)的共同難題。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的設(shè)計(jì)一般包括兩大類型，一是準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)，二是過程競(jìng)爭(zhēng)。在過程競(jìng)爭(zhēng)的管理模式下，針對(duì)價(jià)格管理，有兩種不同的方法：激勵(lì)型定價(jià)模式和成本價(jià)加成模式（競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)模式）。
1、英國(guó)激勵(lì)定價(jià)法
這種定價(jià)模式的典型代表是價(jià)格上限定價(jià)模式，英國(guó)采取這種過程競(jìng)爭(zhēng)模式來應(yīng)對(duì)沒有準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)模式下的效率問題。簡(jiǎn)單地講就是考慮通貨膨脹率和效率提高因素，5年定死一個(gè)調(diào)價(jià)公式，企業(yè)可以在滿足服務(wù)條件的基礎(chǔ)下，調(diào)整自身的成本，追求利潤(rùn)水平最大化。
2、法國(guó)競(jìng)爭(zhēng)定價(jià)法
法國(guó)定價(jià)模式的核心是通過專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)來擠壓服務(wù)中的成本好收益水分，從而保障效率好服務(wù)。當(dāng)然準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)需要以充分的信息公開、監(jiān)督機(jī)制以及專業(yè)化的服務(wù)企業(yè)作為保障。以準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)，考慮了供水的邊際成本、人口規(guī)劃和需求彈性變化。
這兩種定價(jià)方式是在保證企業(yè)能夠收回全部投資好服務(wù)成本的前提下，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的設(shè)定，控制企業(yè)成本和制定企業(yè)投資回報(bào)率的合理空間，使企業(yè)得到有限但公正的報(bào)酬。
以上是國(guó)際通行的兩種具有競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的水價(jià)成本管理和定價(jià)的方法。但是，也有非市場(chǎng)因素的定價(jià)機(jī)制，在供水政府經(jīng)營(yíng)的模式之下，通行著簡(jiǎn)單的成本加成定價(jià)法，國(guó)際上有一批沒有在供水領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制的國(guó)家施行這種價(jià)格管理原則。
五、供水行業(yè)增量控制法基本表述
我國(guó)1998年的供水價(jià)格管理辦法就是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的成本定價(jià)法，成本導(dǎo)向定價(jià)是在政府通過事業(yè)單位或者獨(dú)資企業(yè)提供服務(wù)前提下的“科學(xué)管理方法”，它僅在“充分知己”和企業(yè)掌控的基礎(chǔ)上的定價(jià)原則，對(duì)交易環(huán)境、交易對(duì)方、交易實(shí)現(xiàn)的必要條件都缺乏了解，而且因?yàn)?ldquo;福利水”的概念引導(dǎo)，這種辦法缺乏市場(chǎng)機(jī)制，如果管理得到，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，如果管理不當(dāng)則普遍出現(xiàn)低質(zhì)高價(jià)。
目前中國(guó)供水企業(yè)的主體已經(jīng)多元化，國(guó)有、民營(yíng)、跨國(guó)集團(tuán)同時(shí)存在，因此，簡(jiǎn)單的成本定價(jià)方法的基礎(chǔ)已經(jīng)改變，原來的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)目前行業(yè)發(fā)展需要，也與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不吻合，這或許是產(chǎn)生問題的根源。
在總結(jié)中國(guó)供水行業(yè)變革現(xiàn)狀的前提下，本文提出一種新的定價(jià)模式，即增量控制法。
所謂增量控制法，即接受原來或現(xiàn)有的運(yùn)營(yíng)好服務(wù)指數(shù)，這些指數(shù)包括成本、價(jià)格、利潤(rùn)和服務(wù)水平等，因?yàn)樽匪菀酝募瘸墒聦?shí)可能意義不大，重點(diǎn)要求在原來基數(shù)上通過管理和技術(shù)提高服務(wù)水平和質(zhì)量。但是，在原有基礎(chǔ)上的任何一個(gè)增（減）量都受到監(jiān)督，包括價(jià)格、人員、利潤(rùn)、投資和服務(wù)的改善等，任何一個(gè)方面的增（減）量，都要同監(jiān)管部門協(xié)同商量；任何一種要進(jìn)入成本的增量都將受到嚴(yán)控。同時(shí)被認(rèn)可的成本增量與減量都需要及時(shí)進(jìn)入價(jià)格。
不管增量控制法的理論意義如何，這種實(shí)用主義的方式應(yīng)當(dāng)適合于公眾性、敏感行業(yè)的改革，在認(rèn)可現(xiàn)狀的前提下，明確未來目標(biāo)，逐漸改善服務(wù)。增量控制法是一種適合過渡性行業(yè)的、重要的管理模式，因此適合供水行業(yè)的特色，可能是我國(guó)供水價(jià)格改革的一條可行道路。政府用這種方式監(jiān)管，企業(yè)用這種方式自我要求，能夠更好地實(shí)現(xiàn)用科技、管理提高服務(wù)效率的目的。
六、增量控制法的原則
從根本上說，對(duì)于供水行業(yè)的價(jià)格和成本管理，增量控制法意味著對(duì)現(xiàn)狀的寬容，對(duì)增量嚴(yán)控，讓認(rèn)可的增量直接進(jìn)入價(jià)格，而不是糾纏于歷史數(shù)據(jù)不清的過往。
增量控制法控制重點(diǎn)包括：人員數(shù)、漏損率、新增工程投資、服務(wù)提高要求、原水費(fèi)用。
增量控制法的原則主要包括：
?。ㄒ唬?nbsp;漸變?cè)瓌t。認(rèn)可現(xiàn)狀，在穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)漸變。
?。ǘ?nbsp;激勵(lì)原則。激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者，讓經(jīng)營(yíng)者和公眾在效率提高中一同收益。
?。ㄈ?nbsp;聯(lián)動(dòng)原則。建立服務(wù)價(jià)格隨增量及時(shí)變化的機(jī)制，政府價(jià)格補(bǔ)貼可以作為調(diào)節(jié)。
?。ㄋ模?nbsp;協(xié)同原則。建立監(jiān)管政府部門與企業(yè)的共同協(xié)商的機(jī)制。
?。ㄎ澹?nbsp;計(jì)量原則。通過引導(dǎo)逐漸完善統(tǒng)計(jì)和計(jì)量。
?。?nbsp;公開原則。讓控制過程和結(jié)果盡量公開。
增量控制法的定價(jià)原則對(duì)于解決供水改革現(xiàn)階段面臨的一些難題有重要作用。
增量控制法可以解決政府和企業(yè)如何對(duì)待已經(jīng)形成的投資成本問題。中國(guó)城市政府常常要求供水企業(yè)快速投資以滿足城市規(guī)劃目標(biāo)的要求，而由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往更不上政府的規(guī)劃要求，因此行業(yè)普遍存在設(shè)施能力富余問題，如果這些水業(yè)資產(chǎn)都進(jìn)入價(jià)格，必然造成水價(jià)高升。增量控制法先淡化資產(chǎn)矛盾，將注意力引向新增設(shè)施，約束地方政府不合理的發(fā)展沖動(dòng)，引導(dǎo)企業(yè)好政府逐漸消納富余設(shè)施能力。
增量控制法也能抑制地方政府的資產(chǎn)溢價(jià)沖動(dòng)。部分城市的國(guó)資部門通過供水資產(chǎn)溢價(jià)轉(zhuǎn)讓，從供水行業(yè)中抽離資本，這是對(duì)供水公共服務(wù)責(zé)任的迷失，將間接推高水價(jià)。如果實(shí)行增量控制法，這種迷失行業(yè)服務(wù)業(yè)特性的做法就會(huì)因?yàn)樵隽康膰?yán)格控制而被抑制。
增量控制法同樣對(duì)于處理人員成本、漏損率控制等成本管理的高難問題有直接成效。
七、增量控制法的應(yīng)用案例
增量控制法雖然在理論上屬于首次提出，但是實(shí)踐中，澳門自來水公司的做法已經(jīng)體現(xiàn)出這種價(jià)格和成本管理方法的基本原則，并證明這種方法有效、可行。
1985年，澳門特別行政區(qū)政府首次授予澳門自來水公司25年供水經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為亞洲第一個(gè)供水系統(tǒng)服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。2009年11月，澳門自來水公司續(xù)簽澳門供水專營(yíng)特許合同，澳門自來水股份有限公司的供水服務(wù)批給期將自2010 年起延長(zhǎng)20 年，至2030 年。此次續(xù)約成就了供水特許經(jīng)營(yíng)典范，成為亞洲第一個(gè)供水系統(tǒng)服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)完成并續(xù)約的項(xiàng)目。探尋澳門項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)得失，對(duì)于我國(guó)其他地區(qū)的供水市場(chǎng)改革有重要意義。
25年間，即使在面對(duì)諸如澳門回歸、咸潮、非典等重大的變革和挑戰(zhàn)時(shí)，澳門的服務(wù)合約就是依據(jù)增量控制的原則，體現(xiàn)出極大的靈活性和生命力，澳門自來水服務(wù)最終戰(zhàn)勝了危機(jī)，經(jīng)受了考驗(yàn)，贏得了公眾及政府的高度認(rèn)可，也獲得了合理的收益。
澳門市政府進(jìn)行供水改革，將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給法國(guó)公司之后，作為一個(gè)具有獨(dú)特地理位置和歷史的區(qū)域，澳門供水行業(yè)沒有績(jī)效比較對(duì)象，也沒有過程競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的基礎(chǔ)。但是，25年來，澳門自來水服務(wù)實(shí)現(xiàn)了包括政府、消費(fèi)者、員工、管理者和股東的多方滿意。在穩(wěn)步提高服務(wù)的前提下，追求整體最優(yōu)，不使任何一方產(chǎn)生大的不滿可能是澳門成功的基本要訣。這種協(xié)同體現(xiàn)在澳門自來水公司對(duì)成本和價(jià)格的控制上，就是使用認(rèn)可現(xiàn)狀的增量控制法。
以員工成本為例，1985年澳門有員工約251人，變革之初，為了不引起社會(huì)矛盾，政府要求企業(yè)完全接受全體員工。但是企業(yè)嚴(yán)格控制進(jìn)人，隨著人員的逐漸退休和服務(wù)的加強(qiáng)，人員結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生根本變化。2010年澳門供水規(guī)模增加的三倍，人員數(shù)量減少到230人，而且服務(wù)人員的比例極大增加，保障了供水服務(wù)的升級(jí)。由此實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)人員臃腫的低效率供水公司到高效率服務(wù)公司的轉(zhuǎn)型。增量控制的原則同樣應(yīng)用在投資管理、漏損控制、水質(zhì)控制上，均取得了顯著成效。
企業(yè)的逐利性，使政府需要建立價(jià)格監(jiān)管的工具平臺(tái)為合理性和科學(xué)性提供保障，以應(yīng)對(duì)社會(huì)企業(yè)與政府之間的利益博弈。同時(shí)，保證為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。澳門的成功預(yù)示著增量控制法能夠成為供水行業(yè)成本和價(jià)格管理的有效方法，并使得地方政府更容易控制供水企業(yè)成本增加，而不是在數(shù)據(jù)不清的泥沼中徒勞無功。這種方法也讓民眾更加了解供水企業(yè)水價(jià)調(diào)漲的理由，從而緩解對(duì)立情緒。
八、結(jié)語
增量控制法是一套適合中國(guó)供水行業(yè)特點(diǎn)的過渡性成本和價(jià)格管理辦法。這套方法能夠調(diào)動(dòng)企業(yè)提高服務(wù)、控制成本、實(shí)現(xiàn)合理收益的積極性；能夠逐漸建立和完善全行業(yè)成本統(tǒng)計(jì)好績(jī)效評(píng)價(jià)體系；能夠幫助完善價(jià)格和成本監(jiān)管體系；能夠有效引導(dǎo)公眾的合理參與。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，中國(guó)需要建立成本績(jī)效管理體系，依據(jù)平均成本制定服務(wù)價(jià)格。
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