國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的4條政策發(fā)布之后，鼓勵(lì)民間投資的“新36條”進(jìn)入最后修訂階段。
民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入供水、能源等基礎(chǔ)性行業(yè)，涉及重大公共利益，如何平衡各方利益，既保障供應(yīng)和服務(wù)質(zhì)量，又保護(hù)投資者的利益，成為亟需解決的問(wèn)題。而作為直接消費(fèi)者的群眾的質(zhì)疑則更加直白：將這些制約我們生活命脈的公共產(chǎn)品交給民營(yíng)企業(yè)，能放心嗎？
為此，《法制日?qǐng)?bào)》記者歷時(shí)3年半的時(shí)間對(duì)黑龍江省龍江縣自來(lái)水民營(yíng)化的發(fā)展進(jìn)行跟蹤調(diào)查，從他們的7年發(fā)展歷程中，來(lái)探究隱藏在公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)背后的利益紛爭(zhēng)。
一家半路“殺”出的民營(yíng)企業(yè)，“壟斷”了黑龍江省龍江縣的自來(lái)水市場(chǎng)。
然而接下來(lái)，這家名為莫斯科太陽(yáng)公司的民營(yíng)公司，卻接連遭遇了令人尷尬的兩難現(xiàn)實(shí)：一方面由于當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)的“甩手”，沒(méi)有執(zhí)法保障的自來(lái)水經(jīng)營(yíng)面臨竊水、拒繳水費(fèi)等各種挑戰(zhàn)；另一方面，由于水污染事故的出現(xiàn)，原本50年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在第5年被取消，700萬(wàn)元的“收購(gòu)費(fèi)”“覆水難收”。
水源地全部歸政府“占領(lǐng)”、全縣的自來(lái)水設(shè)施歸民營(yíng)企業(yè)私有、撤回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的訴訟在縣市兩級(jí)法院來(lái)來(lái)去去、百姓喝著不知道達(dá)不達(dá)標(biāo)的自來(lái)水拒交水費(fèi)——這就是自2008年7月7日，黑龍江省龍江縣水務(wù)局撤回莫斯科太陽(yáng)公司供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，龍江縣水業(yè)迄今為止的僵局。
3年半的時(shí)間，《法制日?qǐng)?bào)》記者幾進(jìn)龍江縣對(duì)此進(jìn)行跟蹤調(diào)查，如今，那里的情況依舊“復(fù)雜”。
矛盾
執(zhí)法申請(qǐng)當(dāng)?shù)卣疀](méi)有批復(fù)
2004年5月15日，黑龍江省龍江縣水務(wù)局與莫斯科太陽(yáng)公司簽訂了《供水授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)合同》和《龍江縣自來(lái)水公司產(chǎn)權(quán)出售合同》。
兩份合同簽訂之后，龍江縣國(guó)營(yíng)自來(lái)水公司被以700萬(wàn)元的價(jià)錢(qián)賣(mài)給了民營(yíng)企業(yè)莫斯科太陽(yáng)公司。
這700萬(wàn)元用來(lái)補(bǔ)發(fā)了龍江縣國(guó)營(yíng)自來(lái)水公司職工的欠薪、給付了龍江縣國(guó)營(yíng)自來(lái)水公司改制職工的補(bǔ)償——作為“賣(mài)家”的龍江縣政府“名利雙收”。
“買(mǎi)家”莫斯科太陽(yáng)公司則注資千萬(wàn)余元，信心滿滿地組建了龍江縣宏源供水有限公司，扛起了龍江自來(lái)水的這面“大旗”。
老化的管網(wǎng)、枯竭的水源、需求的增加，這都是莫斯科太陽(yáng)公司在簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同前預(yù)知的困難。
但是，龍江縣有關(guān)部門(mén)的“甩手”卻讓龍江自來(lái)水的這個(gè)新任“掌門(mén)”始料未及：自2004年以來(lái)的5年時(shí)間里，企業(yè)的行政執(zhí)法申請(qǐng)，無(wú)一回復(fù)。
據(jù)知情人士透露，由于沒(méi)有執(zhí)法保障，企業(yè)面對(duì)竊水、拒繳水費(fèi)等行為時(shí)只能任其泛濫。同時(shí)，由于自來(lái)水管網(wǎng)覆蓋內(nèi)的自備井遍地開(kāi)花，龍江縣的水費(fèi)收取中，特業(yè)(餐飲、洗浴、洗車(chē)等)占0.1%；企事業(yè)單位占15%；居民占84.9%。
而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)必繳的給水配套費(fèi)等城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，干脆成了龍江縣招商引資的優(yōu)惠——不收！
其實(shí)，在龍江縣，這些問(wèn)題的存在并不是一個(gè)新鮮話題。早在兩年前，《法制日?qǐng)?bào)》記者就曾為此實(shí)地采訪過(guò)龍江縣的有關(guān)部門(mén)。
2008年4月2日，《法制日?qǐng)?bào)》記者到龍江縣調(diào)查，向時(shí)任主管自來(lái)水工作的副縣長(zhǎng)問(wèn)及問(wèn)題所在，這位副縣長(zhǎng)重復(fù)最多的一句話是：政府與他們(指莫斯科太陽(yáng)公司)有合同，一切按合同辦。
“政府只賣(mài)企業(yè)，沒(méi)賣(mài)行政執(zhí)法權(quán)。”莫斯科太陽(yáng)公司下屬的直接負(fù)責(zé)龍江縣自來(lái)水供應(yīng)的宏源供水有限公司總經(jīng)理祝兆鵬對(duì)副縣長(zhǎng)的話不以為然，他說(shuō)，“5年來(lái)，我們面對(duì)偷水、拒繳欠繳水費(fèi)的問(wèn)題向政府提出執(zhí)法申請(qǐng)幾十次，龍江縣政府無(wú)一答復(fù)。”
當(dāng)時(shí)，祝兆鵬還特地為記者翻出了十多份宏源供水有限公司向龍江縣水務(wù)局報(bào)請(qǐng)的申請(qǐng)行政執(zhí)法的文件。
“沒(méi)有行政執(zhí)法的前置，法院的門(mén)我們進(jìn)不去。”祝兆鵬說(shuō)。
對(duì)于宏源供水有限公司的說(shuō)法，龍江縣水政水資源辦公室主管執(zhí)法的副主任黃振予以了否認(rèn)：“宏源供水公司歷年報(bào)上來(lái)的執(zhí)法申請(qǐng)我們都認(rèn)真處理了。我們的行政程序是：受理——調(diào)查——呈報(bào)。宏源公司的執(zhí)法申請(qǐng)我們都分批呈報(bào)給了縣政府。”
“縣政府批復(fù)了多少起？”記者問(wèn)道。
“沒(méi)有批復(fù)，縣政府1起都沒(méi)有批復(fù)。”黃振回答。
訴訟
官司難了水源地遭災(zāi)
雖然龍江縣政府對(duì)企業(yè)的執(zhí)法申請(qǐng)1件都未批復(fù)，但是兩者還算“相安無(wú)事”。然而，兩年前的一場(chǎng)水污染事故的出現(xiàn)，打破了這種表面的寧?kù)o。
2008年6月29日，龍江縣暴雨成災(zāi)，當(dāng)天14時(shí)至16時(shí)30分，降水量達(dá)96毫米，受水源地南側(cè)大慶路的阻擋，積水無(wú)法及時(shí)排泄，致使水廠水井被淹，牲畜糞便隨同雨水一起，滲透到地下，嚴(yán)重污染了水質(zhì)；
2008年6月30日，龍江縣衛(wèi)生局對(duì)被污染水源供水區(qū)域內(nèi)居民飲用水進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，結(jié)果為兩項(xiàng)指標(biāo)不符合相關(guān)規(guī)定；
2008年7月1日，龍江縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局抽樣送黑龍江省齊齊哈爾市檢驗(yàn)，結(jié)果不符合規(guī)定。
據(jù)此，2008年7月7日，龍江縣水務(wù)局簽發(fā)龍水字【2008】15號(hào)文件——《龍江縣水務(wù)局關(guān)于撤回莫斯科太陽(yáng)公司供水授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的決定》。
在“決定”中有這樣一句話：本決定在行政復(fù)議和訴訟期間不停止執(zhí)行。據(jù)此，龍江縣有關(guān)部門(mén)派員“占領(lǐng)”了水源地。
2008年9月25日，龍江縣水務(wù)局又對(duì)莫斯科太陽(yáng)公司下發(fā)了解除合同通知書(shū)。
由此，訴訟開(kāi)始。
撤回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的訴訟，你來(lái)我往打到了現(xiàn)在；解除合同的訴訟法院壓根就不受理，原因只有一個(gè)——要等行政訴訟結(jié)果。
龍江縣的水務(wù)民營(yíng)化就此觸礁。
就在龍江縣政府與企業(yè)劍拔弩張之時(shí)，頻頻易主的龍江自來(lái)水水源地的環(huán)境每況愈下——間隔數(shù)百米的兩個(gè)水源地之間是一個(gè)長(zhǎng)年關(guān)而不停就地取土的磚廠；向北200米是一個(gè)掘地不停的白土廠，挖出的大坑深達(dá)30米至40米，占地有數(shù)個(gè)足球場(chǎng)之大；向南不足300米則是養(yǎng)雞場(chǎng)、屠宰場(chǎng)、垃圾場(chǎng)、糞堆、死狗，臭氣熏天；兩個(gè)水源地之間原有的300多株大樹(shù)被砍伐殆盡，3座公共廁所歷歷在目……2010年3月22日，《法制日?qǐng)?bào)》記者在龍江縣政府“占領(lǐng)”的水源地見(jiàn)到，工作人員把狼狗牽進(jìn)水源地核心區(qū)，問(wèn)及所為，答曰：配種。
這就是以地下水和地表水為飲用水水源的龍江縣水源地現(xiàn)狀。問(wèn)及責(zé)任所在，龍江縣法制辦主任于興輝的回答是：誰(shuí)收水費(fèi)就是誰(shuí)的責(zé)任。而記者翻閱自來(lái)水水源地的相關(guān)保護(hù)辦法發(fā)現(xiàn)，水源地保護(hù)唯一的責(zé)任人卻表明是政府。
觸礁
誰(shuí)來(lái)提供自來(lái)水
5年的“折騰”換來(lái)如此局面，可謂令人痛心，但是里面的孰是孰非，卻耐人深思。
“龍江縣水行政管理機(jī)關(guān)直接作出撤銷(xiāo)行政許可的決定，屬于違法行政，違反行政許可法的規(guī)定，應(yīng)該屬于無(wú)效的行政行為。”對(duì)此，中國(guó)法學(xué)會(huì)會(huì)員、行政法學(xué)博士生導(dǎo)師張平直言不諱，依據(jù)我國(guó)行政許可法第六十七條的規(guī)定，取得直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入行政許可的被許可人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和行政機(jī)關(guān)依法規(guī)定的條件，向用戶提供安全、方便、穩(wěn)定和價(jià)格合理的服務(wù)，并履行普遍服務(wù)的義務(wù)；未經(jīng)作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得擅自停業(yè)、歇業(yè)。被許可人不履行前款規(guī)定義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行義務(wù)。
張平說(shuō)，城市供水的經(jīng)營(yíng)屬于該條款中所規(guī)定的“直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)”，莫斯科太陽(yáng)公司在依法取得“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”后便成為了該項(xiàng)特殊的行政許可權(quán)的被許可人。
“雖然出現(xiàn)了水污染事故，但是該事故的定性尚不明確，到底是屬于人力不可抗拒的自然災(zāi)害事故，還是屬于被許可人人為失職、瀆職造成的事故，應(yīng)該由有關(guān)部門(mén)就事故的性質(zhì)予以確定。”張平進(jìn)一步表示，即便水污染事故最終被確定是人為原因造成，那么作為城市水行政管理機(jī)關(guān)，也應(yīng)該按照行政許可法的該條款規(guī)定，首先進(jìn)行“限期改正”；即便“限期改正”之后仍然無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果，也只能是“依法采取有效措施督促其履行義務(wù)”，而不是“直接一棍子打死，剝奪其已經(jīng)取得的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
“退一步講，即便真的要取消該項(xiàng)行政許可，也需要依法履行撤銷(xiāo)行政許可的程序，進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查、取證、聽(tīng)證、控辯及仲裁，最終裁定是否撤銷(xiāo)，而不是由某一機(jī)關(guān)直接作出終極的撤銷(xiāo)決定。”張平說(shuō)。
而龍江縣老百姓面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，莫斯科太陽(yáng)公司被撤銷(xiāo)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，供水系統(tǒng)到底應(yīng)該歸誰(shuí)？張平認(rèn)為，現(xiàn)在既然龍江縣有關(guān)部門(mén)已經(jīng)撤銷(xiāo)了被許可人的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是撤銷(xiāo)了莫斯科太陽(yáng)公司通過(guò)其資產(chǎn)向所有水用戶供水的經(jīng)營(yíng)權(quán)利，所以被許可人現(xiàn)在應(yīng)該做到的就是關(guān)閉其所有資產(chǎn)，停止向用戶供水，“如果被許可人的資產(chǎn)依舊在運(yùn)轉(zhuǎn)，依舊在向用戶供水，那么被許可人就屬于違法行為，屬于違法經(jīng)營(yíng)城市供水業(yè)務(wù)”。
但是，在龍江縣水務(wù)局與莫斯科太陽(yáng)公司簽署的《產(chǎn)權(quán)出售合同》中，記者發(fā)現(xiàn)，龍江縣自來(lái)水公司的所有資產(chǎn)及土地使用權(quán)、地面建筑物及附屬物、自來(lái)水相應(yīng)供水設(shè)備等物資已經(jīng)全部出售給了被許可人。
也就是說(shuō)，整個(gè)龍江縣的城市供水系統(tǒng)已經(jīng)被以出售合同的形式賣(mài)給了被許可人。
“雖然龍江縣水行政機(jī)關(guān)單方面收回被許可人的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是已經(jīng)出售給被許可人的上述資產(chǎn)依舊還是被許可人的，這些資產(chǎn)不論是從民法還是從物權(quán)法的角度來(lái)說(shuō)，都還是被許可人的資產(chǎn)，是受法律保護(hù)的。”張平告訴記者，即使如此，莫斯科太陽(yáng)公司要想繼續(xù)向龍江縣用水的用戶提供供水服務(wù)，龍江縣的水行政部門(mén)或是上級(jí)機(jī)關(guān)就必須重新設(shè)計(jì)、建造一套新的供水系統(tǒng)，并且在施工過(guò)程中還必須得保證被許可人原有的設(shè)備管線的完整性，畢竟這些設(shè)備管線已經(jīng)都屬于被許可人的私有財(cái)產(chǎn)，是受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)。
“退一步講，被許可人現(xiàn)在完全有權(quán)關(guān)閉其所有設(shè)備，因?yàn)檫@些設(shè)備的所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。如果誰(shuí)要是使用暴力搶奪這些資產(chǎn)，其所有人可以在法律允許的范圍內(nèi)實(shí)施正當(dāng)防衛(wèi)，或者是依法向司法機(jī)關(guān)投訴。”張平說(shuō)。
也有人提出，該如何破解尷尬也許很重要，但老百姓用水問(wèn)題更重要。
記者手記
青蛙與甘露
工資都發(fā)不出，哪還有錢(qián)管護(hù)設(shè)備？數(shù)萬(wàn)人的吃水問(wèn)題讓人心焦。
忽地，700萬(wàn)元“甘露”從天而降，一個(gè)字：爽！簽約50年，堅(jiān)決一爽到底。
偷水？小事，“甘露”升溫20度；拒繳水費(fèi)？小事，“甘露”又升溫20度；自備井？小事，“甘露”繼續(xù)升溫；水源地污染？大事，開(kāi)會(huì)，所有措施就落在了紙上。
“甘露”燙得要命，請(qǐng)法官救命，倆字：爽約！法官能防偷水、收水費(fèi)、關(guān)自備井、治理水源地污染？
50年的日子剛過(guò)了5年。“甘露”不燙會(huì)不會(huì)一爽50年？
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