隨著我國(guó)城市數(shù)量和人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)垃圾生產(chǎn)量和堆積量逐年增加。目前，垃圾焚燒發(fā)電是我國(guó)處理處置城市生活垃圾的重要手段之一，可與前端的垃圾分類有效銜接，并發(fā)揮垃圾資源化的重要作用。
我國(guó)生活垃圾處理正在逐步向以焚燒發(fā)電為主、填埋為輔的處理模式轉(zhuǎn)變。由于中東部地區(qū)土地資源越發(fā)緊缺，垃圾填埋將占用大量土地，而焚燒將節(jié)約90%的場(chǎng)地，節(jié)約的土地可用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，還能夠產(chǎn)生清潔的可再生電力和熱能，減少化石能源的使用。
一、當(dāng)前垃圾發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼情況及政策調(diào)整的影響
我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼制度，資金來(lái)源于“可再生能源發(fā)展基金”的“國(guó)補(bǔ)”支出，利用中央政府財(cái)政支出以彌補(bǔ)行業(yè)發(fā)展初期地方環(huán)保支出不足、社會(huì)收費(fèi)機(jī)制不成熟的短板。2014~2018五年間，國(guó)家基金支出用于生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目累計(jì)約495億元，垃圾焚燒作為生物質(zhì)發(fā)電類項(xiàng)目也獲得了財(cái)政扶持，直接帶動(dòng)了垃圾焚燒處理進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作的規(guī)?；顿Y建設(shè)快車道。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2019年底，我國(guó)城鎮(zhèn)已投運(yùn)垃圾焚燒項(xiàng)目約400個(gè)，另有在建項(xiàng)目300多個(gè)，有效緩解了社會(huì)居民消費(fèi)升級(jí)帶來(lái)的巨量生活垃圾無(wú)害化處理能力滯后的矛盾，降低了垃圾無(wú)序堆存可能產(chǎn)生的地表水和土壤環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。
目前，雖然我國(guó)東部沿海地區(qū)垃圾發(fā)電需求已趨于飽和，但是中西部省份的垃圾專業(yè)化處理仍處于規(guī)?；七M(jìn)期。隨著電價(jià)補(bǔ)貼政策的調(diào)整，新建項(xiàng)目審批主要取決于地方能否支付垃圾處理費(fèi)用，再由電網(wǎng)確認(rèn)該項(xiàng)目是否能納入中央基金補(bǔ)貼清單并獲得相應(yīng)補(bǔ)貼。垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼確權(quán)下放至省級(jí)或由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)籌管理，極有可能導(dǎo)致新增項(xiàng)目獲得補(bǔ)貼的比例減少。實(shí)際上，該項(xiàng)政策的調(diào)整并不能完全反映行業(yè)平均成本變化的現(xiàn)狀，加大了垃圾處理項(xiàng)目的長(zhǎng)期支付風(fēng)險(xiǎn)，也與垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)推進(jìn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)所發(fā)揮的作用不相適應(yīng)。另外，新建項(xiàng)目由電網(wǎng)企業(yè)直接核定項(xiàng)目類型和補(bǔ)貼金額，也缺少明確的核定標(biāo)準(zhǔn)和必要的信息披露監(jiān)管。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡以及地方債務(wù)情況，決定了廣大中西部地區(qū)財(cái)政用于環(huán)保的支出有限，無(wú)力保障足夠的地方垃圾處理費(fèi)和電價(jià)補(bǔ)貼支出。垃圾無(wú)害化處理是普惠的公共服務(wù)，是落后欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村人居環(huán)境整治實(shí)施效果息息相關(guān)。為了避免城市出現(xiàn)垃圾圍城事件，更需要中央財(cái)政的支持，這也將關(guān)系到能否打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、化解重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高普通民眾的環(huán)保獲得感。
二、垃圾焚燒電廠運(yùn)營(yíng)的相關(guān)成本和收入測(cè)算
從垃圾處置費(fèi)方面分析，垃圾處置費(fèi)與生活垃圾焚燒發(fā)電廠處理規(guī)模、生活垃圾焚燒發(fā)電廠投資成本、運(yùn)營(yíng)的邊界條件（如是否包括飛灰、滲濾液處理以及飛灰處理要求）、項(xiàng)目是否通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)等因素有關(guān)。一般情況下，地方政府垃圾補(bǔ)貼費(fèi)為60～100元/噸。而處理規(guī)模較大，不包括或部分包括飛灰、滲濾液處理的生活垃圾焚燒發(fā)電廠的補(bǔ)貼費(fèi)用較低，在35～60元/噸之間，規(guī)模較小、飛灰、滲濾液處理要求較高的生活垃圾焚燒發(fā)電廠，補(bǔ)貼基本在70元/噸以上。由于技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模化等因素，全國(guó)垃圾焚燒項(xiàng)目的處理服務(wù)均價(jià)已從2014年的124元/噸下降到2018年68元/噸，且呈繼續(xù)下降趨勢(shì)。
近幾年，由于生活垃圾焚燒項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，投資收益率預(yù)期走低。以日處理垃圾2000噸的垃圾焚燒廠為例進(jìn)行計(jì)算，項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)費(fèi)用及折舊費(fèi)約折合每噸垃圾120元，藥劑、維護(hù)、人員、管理等費(fèi)用折合不低于80元/噸，總計(jì)成本不低于200元/噸。垃圾焚燒項(xiàng)目收入包括地方政府的垃圾處理費(fèi)和發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)兩部分，項(xiàng)目按照市場(chǎng)化運(yùn)作需要保障收入覆蓋成本支出，來(lái)自國(guó)家基金的電價(jià)收入已經(jīng)占到垃圾發(fā)電項(xiàng)目總收入的60%～75%，是項(xiàng)目收入的重要組成部分。地方政府和電網(wǎng)企業(yè)對(duì)于項(xiàng)目電價(jià)兌付的穩(wěn)定性和時(shí)效性決定了垃圾處理企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)狀況，只有完善合理的投資回報(bào)機(jī)制，才能夠維持垃圾焚燒處理行業(yè)的長(zhǎng)期健康穩(wěn)定發(fā)展。
三、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議
垃圾焚燒發(fā)電工程是普惠型的民生項(xiàng)目，不能僅從能源角度衡量項(xiàng)目效益，城鎮(zhèn)生活垃圾的處理對(duì)于保障人民安居和健康有著無(wú)法替代的作用，其社會(huì)效益和環(huán)境效益顯著。為推進(jìn)生活垃圾焚燒行業(yè)的有序健康發(fā)展，提出以下建議：
1、保障行業(yè)項(xiàng)目合理收入的支付穩(wěn)定性。垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的環(huán)保高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)需要建立在設(shè)施可靠運(yùn)行的基礎(chǔ)上，企業(yè)自有資金投入前提是保障運(yùn)營(yíng)期內(nèi)垃圾處理服務(wù)費(fèi)的支付，補(bǔ)充項(xiàng)目流動(dòng)資金以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。垃圾發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)參照光伏和公共可再生能源電力供應(yīng)等項(xiàng)目，列入國(guó)家可再生能源發(fā)展基金的資金撥付優(yōu)先保障范圍內(nèi)，確保補(bǔ)貼資金足額及時(shí)撥付到位。
2、建議財(cái)政部、發(fā)改委等部門聯(lián)合組織對(duì)生活垃圾焚燒行業(yè)關(guān)于可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼、上網(wǎng)電量額度等政策進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，廣泛聽取行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)集團(tuán)及地方政府的意見或建議，做好頂層設(shè)計(jì)，提高政策的科學(xué)性和可持續(xù)性。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的微調(diào)應(yīng)做到有章可循，把握好節(jié)奏進(jìn)度，以免對(duì)生活垃圾的無(wú)害化處理等方面起到負(fù)面影響，以保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善。
3、根據(jù)地域性差異，制定分區(qū)域的補(bǔ)貼政策或者其他中央財(cái)政專項(xiàng)資金向中西部不發(fā)達(dá)省份項(xiàng)目給予適度傾斜。在可再生能源發(fā)展基金的總量有限情況下，對(duì)于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)高或者處置需求緊迫的項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先列入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼項(xiàng)目清單；對(duì)于項(xiàng)目質(zhì)量差、處置需求不緊迫的項(xiàng)目可通過(guò)減少補(bǔ)貼予以處罰，甚至淘汰。
全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)
二○二○年五月
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