摘要：隨著公用事業(yè)市場化改革的不斷推進(jìn)，加強特許經(jīng)營項目的政府監(jiān)管，成為維持公用事業(yè)穩(wěn)定運行、維護(hù)公眾利益的必要保證。針對公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的中期評估工作，成為政府監(jiān)管的重要手段，也是響應(yīng)國家和省市關(guān)于規(guī)范市場化改革的必然途徑。鑒于此，中國現(xiàn)代集團(tuán)率先在江蘇省北部某地級市開展了對于城市供水的中期評估工作，在理論研究和實踐探索方面均有一定收獲。本文在總結(jié)該市城市供水特許經(jīng)營項目中期評估經(jīng)驗得失的基礎(chǔ)上，分析了中期評估對于政府監(jiān)管的重要意義，以期對我國其他城市開展公用事業(yè)的中期評估工作提供參考。
關(guān)鍵詞：中期評估 公用事業(yè) 特許經(jīng)營 城市供水 政府監(jiān)管
1 背景
1.1政策要求
我國城市供水市場化改革在探索中穩(wěn)步推進(jìn)。2004年建設(shè)部頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，闡明了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的市場的準(zhǔn)入、監(jiān)管和退出原則，規(guī)范了市場化改革。其中第二十一條第一款明確規(guī)定：“在項目運營的過程中，主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)經(jīng)營情況進(jìn)行中期評估。” 江蘇省建設(shè)廳也率先出臺了《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估制度》，進(jìn)一步明確了中期評估工作的具體原則、內(nèi)容和方法，為中期評估提供了方向性的指導(dǎo)。
1.2現(xiàn)實需要
本次中期評估的對象是江蘇北部某市城市供水服務(wù)的提供主體，即市自來水有限公司，其基本情況是：2006年5月市政府與民間資本合作，雙方簽署了自來水有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，出讓該市自來水公司80%的國有股權(quán)，并于2006年11月完成資產(chǎn)交接，掛牌成立合資公司。新公司注冊資本約1.5億元。2006年6月，市建設(shè)局與合資公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，授予其供水特許經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)了該市城市供水行業(yè)的市場化。
截止2009年6月，自來水公司市場化運行已有3年，為考察其供水服務(wù)質(zhì)量和運營情況的好壞；同時，雙方簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中也明確規(guī)定了政府主管部門應(yīng)定期對特許經(jīng)營企業(yè)開展中期評估。鑒于以上，市政公用事業(yè)管理局聘請專業(yè)的第三方機構(gòu)，率先對該市自來水公司開展了為期三個月的中期評估工作。
2 特許經(jīng)營協(xié)議的評估
城市供水特許經(jīng)營項目中期評估的目的在于：考察企業(yè)在特許經(jīng)營協(xié)議的約束下，履行公共供水服務(wù)職能的情況。主要包括兩個方面的內(nèi)容，即分別針對特許經(jīng)營協(xié)議和特許經(jīng)營企業(yè)的評估。
公用事業(yè)的特許經(jīng)營協(xié)議具有約定時間長、行政合同屬性、簽約雙方地位易于傾斜等固有因素，可能會導(dǎo)致靜態(tài)的合同約定和長期合同執(zhí)行的矛盾；一個簽約主體與合同約定中涉及的多個主體之間的矛盾；合同管理機制與傳統(tǒng)行政管理體制之間的矛盾等?！短卦S經(jīng)營協(xié)議》簽署已有三年，從合同管理的角度來看，有必要對特許經(jīng)營協(xié)議進(jìn)行深入的分析和評估，找出協(xié)議存在的漏洞并給出合理化建議，為主管部門行使合同監(jiān)管提供參考。
2.1協(xié)議的合規(guī)性分析
協(xié)議的合規(guī)性分析主要考查特許經(jīng)營協(xié)議中條款的約定是否符合特許經(jīng)營相關(guān)法律、法規(guī)和政策要求。由于我國尚未對公用事業(yè)特許經(jīng)營進(jìn)行立法，我們對協(xié)議合規(guī)性的分析，主要參照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)公益董事或監(jiān)督員制度》等部門規(guī)章和地方主管部門規(guī)定。
2.2責(zé)權(quán)分配與風(fēng)險管理
《特許經(jīng)營協(xié)議》實質(zhì)上是簽約雙方對彼此權(quán)利義務(wù)分配和風(fēng)險分擔(dān)平等協(xié)商下達(dá)成的一致約定。對于特許經(jīng)營協(xié)議中雙方責(zé)權(quán)分配和風(fēng)險管理的識別和分析，能夠衡量出協(xié)議的穩(wěn)定性。利用風(fēng)險管理的工具，通過風(fēng)險識別、估測和控制等方式，詳細(xì)分析特許經(jīng)營協(xié)議所存在的諸多風(fēng)險（如政策風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、市場風(fēng)險、運營風(fēng)險和移交風(fēng)險等），厘清各種風(fēng)險的來源、分擔(dān)原則和管理方式。同時，對照現(xiàn)有特許經(jīng)營協(xié)議的相關(guān)條款，分析協(xié)議在風(fēng)險控制方面存在的優(yōu)勢或不足，并給出可能對協(xié)議進(jìn)行改進(jìn)的建議。
2.3協(xié)議的動態(tài)適應(yīng)性分析
自2006年特許經(jīng)營協(xié)議簽訂以來，國家供水行業(yè)的政策法規(guī)、該市的供水現(xiàn)狀以及供水企業(yè)自身都與協(xié)議簽訂時有一定程度的不同。那么，在維持原有協(xié)議法律效力的基礎(chǔ)上，依照當(dāng)前實際情況，分別從與政府投資規(guī)劃的適應(yīng)性、特許經(jīng)營范圍的變動、供水設(shè)施的建設(shè)投資等方面進(jìn)行分析，并對原有協(xié)議的現(xiàn)時適應(yīng)性提出一些建議。
3 特許經(jīng)營企業(yè)的評估
3.1評估內(nèi)容
依據(jù)《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估制度》第五條及《自來水有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓項目特許經(jīng)營協(xié)議》第十八條規(guī)定，此次城市供水特許經(jīng)營項目中期評估涉及八個方面的內(nèi)容：產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)與改造、運營管理、財務(wù)狀況、安全保障與應(yīng)急、公司治理與文化以及其他評估事宜。
3.2評估方法
城市供水特許經(jīng)營項目涉及產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、運營管理等多方面的內(nèi)容，因此中期評估首先應(yīng)設(shè)計一個合理的評估體系，以反映企業(yè)在特許經(jīng)營執(zhí)行層面的綜合表現(xiàn)。鑒于此，本次中期評估的總體思路是，建立基于關(guān)鍵績效指標(biāo)的多維立體評價體系，通過多種調(diào)研方法獲取客觀公正的評估依據(jù)，最后利用多種評分方法對特許經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行全方位的綜合評價并給出合理化建議。
（1）調(diào)研方法。為保證評估的客觀公正，真實地反映企業(yè)特許經(jīng)營現(xiàn)狀，我們通過市場調(diào)查、實地調(diào)研和客戶訪談等渠道獲取資料數(shù)據(jù)。
（2）評價體系構(gòu)建方法。本次中期評估所涉及產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、規(guī)劃執(zhí)行等八項內(nèi)容，我們采用了自上而下的層次分析方法，逐級構(gòu)建指標(biāo)體系。在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上逐步細(xì)化，分別建立二級和三級指標(biāo)。此外，采用關(guān)鍵績效指標(biāo)方法確定若干具有代表性的指標(biāo)為評估的對象，并利用德爾菲法確定指標(biāo)權(quán)重。
?。?）綜合評分方法。評分方法分為三類：定性評估法、定量評估法和綜合評估法。定性評估法主要用于評價服務(wù)質(zhì)量、企業(yè)文化、制度建設(shè)等指標(biāo)；定量評估法主要用于評價產(chǎn)品質(zhì)量、財務(wù)狀況和生產(chǎn)運行管理等指標(biāo)。綜合評估方法用于評價規(guī)劃執(zhí)行情況、安全保障及應(yīng)急機制等指標(biāo)。
3.3評分標(biāo)準(zhǔn)
在確定評估指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，對于衡量企業(yè)經(jīng)營績效好壞的標(biāo)準(zhǔn)界定也非常重要。在此，給出三種評價標(biāo)準(zhǔn)：
（1）國家和省市的相應(yīng)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。國家和省市從水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)公開和工程建設(shè)等諸多方面，都對城市供水有明確的界定，以此作為指標(biāo)評價最基本的標(biāo)準(zhǔn)，可以客觀公正地反映自來水公司的運營水準(zhǔn)。如衡量水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)有《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等，衡量服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)有《江蘇省城市供水服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等。
（2）省內(nèi)同類城市的橫向比較。橫向?qū)Ρ仁?nèi)同類城市供水企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的平均水平，來反映企業(yè)運營績效的好壞，如運營管理、服務(wù)質(zhì)量、成本與價格等。
?。?）企業(yè)特許經(jīng)營前后的縱向?qū)Ρ取Ｍㄟ^對比企業(yè)特許經(jīng)營前后的實際情況，以反映企業(yè)市場化改革的優(yōu)劣得失。如制度建設(shè)、創(chuàng)新發(fā)展、安全保障和新建管網(wǎng)投資等方面，可通過特許經(jīng)營前后時間上的縱向?qū)Ρ葋砗饬俊?br />
3.4分值說明
在建立評價體系的基礎(chǔ)上，通過實地調(diào)研與考察，從自來水公司、政府主管部門和社會公眾獲取相關(guān)資料信息，依據(jù)評分細(xì)則對各項指標(biāo)進(jìn)行打分。依據(jù)各項一級指標(biāo)得分，得出此次中期評估的綜合評價得分，以下為綜合評價得分的確定公式：
式中：B為中期評估綜合評價指數(shù)；n為一級指標(biāo)項目數(shù)，本次評估中n=8； Xi為一級指標(biāo)的權(quán)重；Fi為一級指標(biāo)的得分值。
根據(jù)上述評分標(biāo)準(zhǔn)和原則，我們認(rèn)為綜合評價得分B在不同的分值區(qū)間內(nèi)，代表企業(yè)的特許經(jīng)營項目處于不同的等級范圍，具體說明如下：
3.5評估結(jié)果
依據(jù)本次中期評估的多種評估方法，結(jié)合對于特許經(jīng)營企業(yè)現(xiàn)狀的深入調(diào)研，我們對產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)與改造、財務(wù)狀況、運營管理、安全保障與應(yīng)急機制、公司治理與文化和其他評估事項等八項內(nèi)容進(jìn)行了深入的評價和分析，最終得出自來水公司屬于“較好”級別，滿足了法律法規(guī)和現(xiàn)實需求對于特許經(jīng)營企業(yè)的基本要求，屬于城市供水行業(yè)內(nèi)中等偏上的水平。企業(yè)大部分已達(dá)到或超過標(biāo)準(zhǔn)的要求，如產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量和公司治理與文化等方面；個別環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步改善，如反映企業(yè)供水運營能力和效率的運營管理以及與公眾安全休戚相關(guān)的安全保障與應(yīng)急機制等，自來水公司應(yīng)該積極克服管網(wǎng)老化、水壓不足等問題。此外，自來水公司應(yīng)該發(fā)掘企業(yè)自身潛力，在運營管理上有所作為，降低供水成本，在安全保障上盡職盡責(zé)，切實保障供水安全。
4 結(jié)論與展望
城市供水特許經(jīng)營項目中期評估是一項開拓性較強的工作，我們在充分評估和分析城市供水特許經(jīng)營項目個案的基礎(chǔ)上，總結(jié)出一些經(jīng)驗得失并提出對未來中期評估工作的展望，供國內(nèi)其他城市開展城市供水乃至其他公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的中期評估工作參考。
?。?）中期評估是完善政府監(jiān)管的必要手段。通過中期評估工作，政府主管部門可以全面了解到特許經(jīng)營企業(yè)的運營、管理、財務(wù)等真實狀況，了解公眾對特許企業(yè)的看法、態(tài)度和期望，為下一步監(jiān)管工作指明了方向，明確對特許企業(yè)的監(jiān)管方式、監(jiān)管范圍、監(jiān)管力度等，更好的促進(jìn)和規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展。
?。?）中期評估是激勵企業(yè)發(fā)展的有效動力。中期評估基本涵蓋了企業(yè)運營的各個方面，企業(yè)可借助外腦了解城市供水的客觀情況，發(fā)現(xiàn)自身運營和管理中的優(yōu)勢與不足，同時，根據(jù)中期評估報告提出調(diào)整和修改意見，及時進(jìn)行整改，提升特許經(jīng)營企業(yè)的運營和管理水平。
?。?）中期評估是維護(hù)公眾利益的重要保障。城市供水涉及廣大市民的切身利益，中期評估可以檢查社會公眾對城市供水服務(wù)質(zhì)量的滿意狀況以及企業(yè)在公眾咨詢、投訴和處理機制、公眾監(jiān)督方面的工作成效，真正了解自來水公司是否給公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時，通過中期評估，建立健全特許經(jīng)營項目的公示制度、完善公眾咨詢、投訴和處理機制、鼓勵公眾參與監(jiān)督，保持公用事業(yè)特許經(jīng)營的透明度，可進(jìn)一步加強公眾的外在監(jiān)督。
作者簡介：
周其春，淮安市市政公用管理局副局長. 聯(lián)系電話:0517-83672633.
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王小文，中國現(xiàn)代集團(tuán)市場開發(fā)部門副經(jīng)理. 聯(lián)系電話:025-86852602，15150505951
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