國家發(fā)改委近期召開專題會議，征求地方價格主管部門和供水企業(yè)的意見。發(fā)改委有關(guān)負責人表示，成本公開是為了讓供水企業(yè)的成本“擠干水分”，讓政府制訂水價的過程公開透明，讓民眾更好地理解和支持水價改革。業(yè)內(nèi)則把此舉看成是為水價和成本聯(lián)動的市場化改革鋪路。
“當務之急是‘成本公開’，發(fā)改委正在研究制訂公開的具體程序和辦法。”政府水價改革方案設計專家、清華大學水業(yè)政策研究中心主任傅濤表示。
供水成本亂賬
城市水價由水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格，以及污水處理費四部分組成。水資源費反映水稀缺的成本，通常以費用的形式收??；城市供水服務價格以及部分城市具有的引水工程價格，反映水的生產(chǎn)費用，真正屬于“價格”的部分，也是價格和成本監(jiān)管的重點；污水處理費反映水的環(huán)境成本，和水資源費一樣以費用的形式征收。
專門針對水價成本的《城市供水定價成本監(jiān)審辦法》（下稱《辦法》）早在2006年11月就開始征求意見，但至今仍未面世。發(fā)改委近期對上述辦法做了修改，重點就城市供水定價成本的項目構(gòu)成、監(jiān)審原則、主要指標核定標準等作出原則性規(guī)定。
水價成本公開辦法目前由國家發(fā)改委價格司環(huán)境和房地產(chǎn)價格管理處牽頭制定。參與修訂工作的傅濤透露，修改后的《辦法》較前幾稿精簡許多，且決策層工作重心已經(jīng)從“成本監(jiān)審”轉(zhuǎn)移到“成本公開”，今后還會就成本公開相關(guān)問題另行出臺方案。
從“監(jiān)審”到“公開”，兩者的區(qū)別不僅僅在字面上。傅濤解釋說，“成本監(jiān)審”側(cè)重于核定哪些成本應該計入水價，哪些成本不應該計入水價；“成本公開”則強調(diào)壟斷性產(chǎn)品的成本應該公開。“現(xiàn)在民眾對資源性產(chǎn)品成本公開的呼聲很高，上層也對此專門作出批示。成本公開不僅僅針對水價，以后還會擴大到成品油、天然氣等。”
中國各地水務部門長期處于虧損狀態(tài)，但消費者普遍對水價上漲有強烈的抵觸情緒，原因之一就是供水企業(yè)的合理成本識別困難，這種成本的不透明使得漲價的理由常常難以服眾。
發(fā)改委有關(guān)負責人表示，由于城市供水地域性較強，不同地區(qū)供水規(guī)模、水源距離、水質(zhì)等差異很大，修改后的《辦法》不對合理超前建設率和產(chǎn)銷差率做硬性規(guī)定，由各地結(jié)合實際作出具體規(guī)定。
但在業(yè)內(nèi)人士看來，合理超前建設率和產(chǎn)銷差率，以及有關(guān)城市管網(wǎng)費用承擔等問題，恰恰是供水企業(yè)合理成本認定的焦點所在。
合理超前建設率，即合理確定供水企業(yè)的生產(chǎn)能力利用率，防止由于過度超前建設增加的成本由當期消費者負擔。傅濤舉例說，政府從安全性和系統(tǒng)保障性出發(fā)，希望富余的儲水設施越多越好，這樣應變能力強。而老百姓由于需要支付儲水設施項目投資運營成本，所以希望工程越少越好。這就牽涉到公共服務的政府責任和老百姓責任之間的分攤問題。
住建部市政公用行業(yè)專家委員會委員鄭興燦說，確定超前建設率應充分考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和社會影響力，“試想如果首都停水一天，造成的社會影響和經(jīng)濟損失都相當嚴重，而類似事情發(fā)生在小地方，影響則相對輕微。”
除了超前建設率，產(chǎn)銷差率也是影響供水成本的關(guān)鍵因素之一。產(chǎn)銷差率指城市供水企業(yè)供水量和應收費水量的差額與供水量之比，該指標主要與管網(wǎng)漏損控制有關(guān)，也受“人情水”和惡意偷水等因素影響。
據(jù)浙江省物價局有關(guān)負責人介紹，由于很多地區(qū)自來水管網(wǎng)鋪設年代久遠，對跑冒滴漏沒法做到實時監(jiān)測維修，由此造成的管網(wǎng)輸配損耗短期內(nèi)很難解決。此外，未計入售水量和供水成本的環(huán)衛(wèi)、消防、綠化等用水也增加了供水企業(yè)負擔。
傅濤表示，修改后的《辦法》充分考慮歷史因素，對產(chǎn)銷差率側(cè)重于用“增量控制法”核定，即在認可產(chǎn)銷差現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對增量加以控制，“假如去年產(chǎn)銷差率是20％，只要今年降到19％，做法就被肯定；極端地說，即使原來產(chǎn)銷差率高達50％，只要呈逐漸下降趨勢，也會獲認可。”
供水管網(wǎng)的建設和維護成本是否該計入水價上漲部分，也是爭論的一大焦點。管網(wǎng)維護關(guān)系到管網(wǎng)運行安全，近年來各地地下管網(wǎng)頻頻爆管，管網(wǎng)老化是重要誘因。北京市自來水集團總經(jīng)理劉鎖祥表示，受部分管線老化等因素影響，北京市管網(wǎng)運行安全存在一定隱患，部分管線隱患集中在中心城區(qū)。
在管網(wǎng)維護成本問題上，自來水用戶普遍認為供水管網(wǎng)是城市基礎(chǔ)設施建設的一部分，應由財政投資建設和維護，而不應由企業(yè)支出，再以漲價的手段轉(zhuǎn)嫁給消費者。業(yè)內(nèi)人士表示，管網(wǎng)建設成本究竟該不該計入水價的爭議，反映出水務市場化改革中，政府與企業(yè)職責不明確的問題。
長期以來，政府在供水這個公共服務上責任缺失，自來水公司承擔了不少本該由財政支出的費用，“很多費用都裹在水費里頭，一時半會兒也分不清楚，中間有一個逐步梳理的過程。”前述物價局負責人表示。
階梯水價路徑
業(yè)內(nèi)人士預計，發(fā)改委在試點水價成本公開后，將尋求水價和成本聯(lián)動的定價機制，未來水價將會上調(diào)。如何既能彌補供水企業(yè)的財務虧損，又不傷害弱勢群體的利益，階梯水價被賦予重任。
傅濤認為，階梯水價標準制定是否合理應從兩個方面去考慮，首先是基本用水量即第一階梯用水量的確定。他表示，各地完全有能力按照當?shù)貧夂驙顩r和用水習慣自行確定基本用水量，“一般來說每戶每月3噸－5噸用水量是在正常范圍內(nèi)。”
其次是貧困人群的支付能力。傅濤建議，對貧困人群直接進行用水補貼，在最低水量之下允許其少付錢甚至減免水費。此外還可以考慮增加社保等間接補貼方式。
重慶市發(fā)改委副巡視員、水務專家周林軍表示，為了使補貼更有效更持續(xù)，水價改革可以考慮通過“五定方案”保護窮人利益，即實施定向籌資、定向救濟和定量救濟、定向消費以及定向管理的政策組合方案。
除了上述技術(shù)指標，水價改革如何避免成為利益集團的牟利工具也需要認真考慮。傅濤表示，水務服務是自然壟斷性行業(yè)，建立完善的市場機制是約束供水成本最有效的方式。中國供水行業(yè)里有70％－80％的服務公司仍停留在沒有市場機制的壟斷狀態(tài)下，確實存在一部分的成本“水分”。因此必須在完善特許經(jīng)營制度的同時，建立績效管理評價體系，這將有助于對沒有經(jīng)過準入競爭就進入了水務領(lǐng)域的公司進行成本和價格約束。
“水價調(diào)整政策今后將進入常態(tài)化運作，只有‘取之于水用之于水’，改革才能獲得民眾理解和支持。”周林軍說。
彌補成本之外
在業(yè)內(nèi)人士看來，真正意義上的水價市場化改革遠非僅僅彌補自來水公司財務成本那么簡單。污水處理費偏低，水資源緊缺同樣“推漲”水價。住建部市政公用行業(yè)專家委員會委員鄭興燦指出，從國際標準看，污水處理費是供水價格的1.5倍－2倍。
中國污水處理費長期偏低。36個大中型城市的平均污水處理費為0.67元/立方米，僅相當于實際處理成本的三分之二，目前有一半的縣級市未開征污水處理費。
國家發(fā)改委有關(guān)負責人曾表示，調(diào)整城市供水價格重點是解決污水處理費偏低的問題。2009年各地公布的水價調(diào)整構(gòu)成中，污水處理費均占了較大比重，例如北京上調(diào)的0.3元水價中，污水處理費占0.14元，占比達47％。
除了污水處理，未來污染控制成本也會被計入水價。“南水北調(diào)東線基本上是明渠出水，利用原來的河道，源頭又都是大工業(yè)密集和污水匯聚地，現(xiàn)在禁污水引清流，成本很大。”中國人民大學環(huán)境學院院長馬中指出。馬中目前承擔國家科技重大專項“水體污染控制與治理”中的“水環(huán)境保護價格與稅費政策示范研究”課題。
水價改革的終極目標是要真正體現(xiàn)國家水資源的稀缺性。水利部水科院水資源所所長、中國工程院院士王浩指出，最新數(shù)據(jù)顯示，中國嚴重缺水的城市約有110個，14個沿海開放城市中有9個嚴重缺水，北京、天津、青島等城市缺水最為嚴重。征收水資源稅對水資源保護的作用越來越被業(yè)內(nèi)認可。
世界銀行中國水稀缺政策研究項目負責人謝劍認為，水資源費改稅將打破錯誤的行政激勵機制。在收取水資源補償費情況下，“水利部門想的是如何多修水壩搞灌溉，著眼于水資源‘開發(fā)’而非‘保護’，節(jié)水欲望不高。環(huán)保部門則希望企業(yè)多排污以收取更可觀的排污費。”謝劍說，把水資源費從水價中剝離出來，有助于節(jié)水。
水資源費改稅還能促使中央從更宏觀的角度考慮安排調(diào)度財政資金，特別是針對跨區(qū)域調(diào)水情況下的區(qū)域生態(tài)補償問題。
“水環(huán)境保護價格與稅費政策示范研究”子課題負責人、財政部財科所研究員王敏透露，水資源費改稅具體操作路徑目前有兩個思路：一是將水資源費轉(zhuǎn)化為水資源稅，同時保留污水處理費，實現(xiàn)稅、費并行；另一個是在新疆資源稅改革大背景下，將水納入資源稅征收范圍，即從目前的石油、煤炭、天然氣、金屬、非金屬類等六種礦產(chǎn)品以及生產(chǎn)鹽，擴散至水資源。
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