文 | 張燎（濟邦咨詢公司董事長）
2010年4月2日,筆者受邀在中國水網(wǎng)、清華大學(xué)在北京聯(lián)合舉辦的“第八屆中國城市水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上發(fā)言，因時間緊促演講中很多重要問題未及展開。另一方面，當(dāng)前有關(guān)中國水務(wù)行業(yè)未來政策方向的討論比較熱烈，但是對某些關(guān)鍵問題業(yè)界的意見分歧依舊。對此筆者認為有必要多加研討，累積共識，為行業(yè)政策制定提供一些框架性解決方案。此文即是在本次會議發(fā)言稿的基礎(chǔ)上充實、整理撰寫而來。
城市水業(yè)改革歷程回顧
中國城市水業(yè)的改革經(jīng)歷了水價改革啟動、企業(yè)化改造、自2002年開始的以特許經(jīng)營和產(chǎn)權(quán)非國有化為特征的市場化改革等幾個階段。雖然各個階段的時間界限并不非常清晰，但包括供、排水在內(nèi)的中國城市水業(yè)大體經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟體制下的事業(yè)單位為主，到擁有收費補償機制的企業(yè)為主的體制轉(zhuǎn)變。
需要指出的是，城市水業(yè)是中國“公私協(xié)作”（Public-Private Partnership, PPP）改革的典型領(lǐng)域，就改革的深度和廣度、PPP項目數(shù)量而言，均遠遠超過中國其他市政公用及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)。據(jù)濟邦咨詢公司的一項最新研究，截止2009年底，中國水務(wù)行業(yè)的PPP項目數(shù)量超過1100個。
在城市水業(yè)改革涉及到的諸多利益主體中，水服務(wù)的提供者——水務(wù)企業(yè)無疑是行業(yè)改革的焦點，過去的改革模式設(shè)計和改革實踐多是圍繞水務(wù)企業(yè)這一重要主體來展開，取得的成績和遭遇的困難也在水務(wù)企業(yè)身上得以充分體現(xiàn)。
自2002年開始的市場化改革以來，所形成的城市水務(wù)企業(yè)類型可以歸納為以下五種：
國有全資型：如沈陽水司、長沙水司、西安水司、北京水司、廣州水司、南京水司、杭州水業(yè)、合肥水司等；
股權(quán)合資型：如深圳水務(wù)集團、?？谒畡?wù)集團、昆明水司、蘭州水司、常州水司、常熟水司、馬鞍山水司、寶雞水司、浦東水司、天津水司、蕪湖水司等；
證券化型：如首創(chuàng)股份、重慶水務(wù)集團、武漢三鎮(zhèn)控股、洪城水業(yè)、天創(chuàng)環(huán)保、興蓉投資（原“藍星清洗”）等；
終端設(shè)施BOT/TOT型：成都自來水六廠B廠、天津凌莊水廠等及各地大量的污水處理廠；
全面民營化型：如宿遷水司、駐馬店水司、綏芬河水司等。
如此多樣化的企業(yè)類型和改革模式，加之城市水務(wù)改革決策由地方城市政府主導(dǎo)，中央政府相關(guān)主管部門之間對水務(wù)行業(yè)管理的協(xié)調(diào)不夠，改革思路長時期模糊不清等問題，形成了行業(yè)改革局面異常復(fù)雜，行業(yè)監(jiān)管體制改革如何取舍一時成為難題。
在2008年的國際金融危機爆發(fā)之后，盡管某些政府官員及政協(xié)高官否認，但我們從鋼鐵、煤炭和資源壟斷性行業(yè)可以發(fā)現(xiàn)很多“國進民退”的事實，在中國已經(jīng)揭開序幕的基礎(chǔ)設(shè)施PPP領(lǐng)域內(nèi)，也出現(xiàn)了比較明顯的“國進民退”現(xiàn)象。國家發(fā)改委在2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見中提到了市政公用事業(yè)的體制改革方向和指導(dǎo)意見，但缺乏具體可操作的政策思路，實際上連成本監(jiān)審、價格聽證和環(huán)保項目選址公眾參與等基本制度和技術(shù)問題均遲遲未能解決。出于促進和鼓勵民營資本發(fā)展目的，國務(wù)院今年5月初頒布了“新36條”，其中雖然提出鼓勵民營資本參與市政公用行業(yè)投資運營，但仍難掩城市水務(wù)行業(yè)改革的困境和疲態(tài)。
水業(yè)改革政策討論中幾種常見迷思
由于我國城市水業(yè)長期實行計劃經(jīng)濟下的國有體制，大約自2002年開始的以推行“特許經(jīng)營制度”為特征的市政公用事業(yè)市場化改革，給城市水務(wù)行業(yè)帶來了很大的改革動力，但改革主要發(fā)生在投融資方式、部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及新增污水處理市場投資等領(lǐng)域，并未根本觸動原來的國有體制。
當(dāng)2006~2007年國內(nèi)宏觀經(jīng)濟形勢和城市水業(yè)發(fā)生某些變化時（地方政府土地收入快速增長，緩解了依靠出售公用事業(yè)資產(chǎn)引入社會資本的急迫性；少數(shù)幾個所謂“高溢價”轉(zhuǎn)讓項目引發(fā)爭議；一些政府達成的簡單PPP合約被事實證明非常粗糙和問題叢生），社會對中國水務(wù)改革大方向的判斷遂出現(xiàn)巨大分歧。
遺憾的是，相關(guān)部委沒能及時對水務(wù)行業(yè)如何深化改革提出系統(tǒng)性的、更清晰有力的政策主張和改革措施。中國城市水業(yè)改革由此陷入迷思，進入改革的膠著狀態(tài)。
在關(guān)于水務(wù)改革的各種行業(yè)會議及政策研討活動中，我們經(jīng)常能聽到如下一些似是而非的說法：
因為水務(wù)行業(yè)本身屬于一種公益性事業(yè)，所以搞市場化改革忽視了行業(yè)性質(zhì)，違背了行業(yè)規(guī)律；
既然水務(wù)企業(yè)從事的是公益性事業(yè)，必須堅定不移地實行國有控股；
水費收入是水務(wù)企業(yè)獲得成本補償及收益的主要途徑，政府的責(zé)任主要是在價格聽證中平衡好用戶和水務(wù)企業(yè)的利益關(guān)系；
政府不能用財政資金去補貼有水費收入的市場化水務(wù)企業(yè)（或合資企業(yè)）；
特許經(jīng)營即是市場化改革，如果不搞市場化改革的地方，政府與那些完全國有或國有控股的水司建立特許經(jīng)營授權(quán)關(guān)系好像沒有必要；
現(xiàn)在的水務(wù)行業(yè)管理就是監(jiān)管，加強監(jiān)管其實就是圍繞如何改善行業(yè)管理做文章，不需要所謂“專業(yè)化的監(jiān)管”；
若政府不差錢的話，最好不要“打”水務(wù)企業(yè)的“主意”。
上述意見和爭辯涉及到行業(yè)性質(zhì)、責(zé)任分擔(dān)、公共服務(wù)提供機制、國有企業(yè)及私人部門各自特點和效率差異、對特許經(jīng)營內(nèi)涵的認識、行業(yè)管理與如何監(jiān)管自然壟斷企業(yè)的區(qū)別等等重要問題。
那么，我們究竟應(yīng)該如何看清楚中國水務(wù)行業(yè)改革的主要命題呢？
水業(yè)改革利益相關(guān)者及其訴求分析
但凡改革，無不關(guān)涉利益格局的改變與調(diào)整。因此，我們不妨從城市水業(yè)改革的利益相關(guān)者角度來分析其利益訴求、矛盾焦點和改革的基本命題。
我國城市水業(yè)的利益相關(guān)者及其訴求大致如圖1所示。
圖1 中國城市水務(wù)行業(yè)的利益相關(guān)者關(guān)系圖
1．政府
地方政府對城市水業(yè)的行業(yè)管理目標，應(yīng)該是確保水務(wù)企業(yè)以合理成本向用戶提供充足、優(yōu)質(zhì)、安全、高效及可支付的水服務(wù)。在這個大目標之下，政府作為水服務(wù)的最終責(zé)任方的定位即是清晰可推斷的，如果水務(wù)企業(yè)事實上做不到，或者水用戶不能承受，地方政府就應(yīng)該運用價格、（投資或運營）補貼、用戶補助、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、經(jīng)濟監(jiān)管等手段來進行行業(yè)管理和規(guī)制。
政府無可回避地成為城市水服務(wù)的最終責(zé)任方，是由現(xiàn)代社會集體物品生產(chǎn)的組織方式所決定的。筆者認為，部分地方政府企圖通過改革、改制，將城市水務(wù)的責(zé)任徹底轉(zhuǎn)移出去，是一種政治幼稚的錯誤認識，對可能導(dǎo)致的政治后果理解不深刻。試想，當(dāng)城市水業(yè)出現(xiàn)重大危機和服務(wù)中斷的情況下，相關(guān)地方政府能夠以水務(wù)企業(yè)有自負盈虧的企業(yè)經(jīng)營機制，或者水務(wù)企業(yè)完成了市場化、非國有化轉(zhuǎn)制等理由，而主張政府自己置身事外或免責(zé)嗎？然而，需要強調(diào)的是，政府是水務(wù)服務(wù)的最終責(zé)任方并不必然推導(dǎo)出政府必須直接生產(chǎn)或提供這種公共服務(wù)，公共服務(wù)的提供機制或者說具體實現(xiàn)方式有很多，公共部門直接生產(chǎn)或提供只是其中一種選擇，卻并非唯一正確的選擇。這里蘊涵著是否存在針對公共服務(wù)提供機制的集體選擇權(quán)，以及何種情況下運用公私協(xié)作（PPP）模式的深層次問題。
2．企業(yè)
從水務(wù)企業(yè)的角度分析，它們的關(guān)注重點有：
企業(yè)的財務(wù)可持續(xù)性
城市建設(shè)規(guī)劃穩(wěn)定性
員工收入的激勵性
服務(wù)成本如何被監(jiān)管
但是，水務(wù)企業(yè)關(guān)注的幾個重點中有幾項正是異議叢生之處。水務(wù)企業(yè)毫無疑問是城市水務(wù)服務(wù)體系中的樞紐，但中國的水務(wù)企業(yè)特別難做，為什么？因為中國水務(wù)企業(yè)面臨的體制環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境里存有很多的不確定性和不合理的制度安排。譬如水價定價機制不明確，價格聽證“墮落”成了數(shù)字博弈；城市規(guī)劃頻繁修編，各類公用事業(yè)企業(yè)還得努力適應(yīng)；企業(yè)減員需要考慮社會穩(wěn)定，不能給領(lǐng)導(dǎo)維穩(wěn)添亂；政企不分、政企難分等等。
水務(wù)企業(yè)收入項包括水費收入、工程輔業(yè)收入及可能的政府補貼，成本支出項包括資本性成本、運營成本等等。按照任何企業(yè)財務(wù)可持續(xù)的基本要求，在一段時間內(nèi)水務(wù)企業(yè)需要確保收入大于支出，否則企業(yè)將可能發(fā)生資金鏈斷裂、到期債務(wù)不能清償、被迫降低服務(wù)質(zhì)量或終止服務(wù)，危及企業(yè)的財務(wù)生存和法律存續(xù)?？梢韵胂螅?dāng)水務(wù)企業(yè)連自身財務(wù)可持續(xù)都難以保證的時候，談何保證服務(wù)質(zhì)量，更遑論對社會資本的吸引力了。
3．出資方
我國水務(wù)企業(yè)出資方面臨的一個現(xiàn)實問題是資本回報率不高，有的時候還多年連續(xù)虧損，甚至可以說很低。譬如2002年完成的某“高溢價”合資供水項目，由于該市水價長期不調(diào)整，導(dǎo)致廠網(wǎng)一體的合資公司多年只錄得不到1000萬人民幣的年凈利潤，與該公司超過15億的凈資產(chǎn)相比，收益率低得“慘不忍睹”。筆者認為主要與我國對公用事業(yè)企業(yè)的出資人是否應(yīng)該享有市場平均水平的資本回報沒有確認，與可以不享回報的政府資本混為一談有關(guān)。水價定價機制不清晰，尤其是在供水行業(yè)，該調(diào)價時往往考慮其他非經(jīng)營因素未調(diào)。價格改革之后政府又沒有制度化的補貼機制，補貼給非國有的公用事業(yè)企業(yè)似乎等于利益輸送，招致政治非議等等，導(dǎo)致水務(wù)企業(yè)資本回報率相當(dāng)?shù)汀?/p>
水務(wù)企業(yè)的資本構(gòu)成關(guān)聯(lián)著產(chǎn)權(quán)改革的重要問題。水服務(wù)從定性看，是公用事業(yè)，屬準公益性服務(wù)，兼具集體物品的特征，因?qū)嵭惺褂谜?污染者付費的收費機制，又有一定的可經(jīng)營性。由此，水服務(wù)既可以安排公共部門來提供，也可以利用它的可經(jīng)營性，通過授權(quán)經(jīng)營等方式調(diào)動私人部門來參與提供，或者產(chǎn)權(quán)完全公有，具體服務(wù)也可以委托私人部門來負責(zé)運營管理。經(jīng)過多年改革，我國水務(wù)企業(yè)現(xiàn)有的資本提供方及產(chǎn)權(quán)屬性呈現(xiàn)多樣化格局，結(jié)合企業(yè)的運營管理形式，水務(wù)企業(yè)的服務(wù)模式包含有國有國營、國有民營、公私合資、民有民營等幾種。
盡管有人提出水務(wù)服務(wù)是一項公用事業(yè)，所以一定要保持國有控股地位不動搖。對此，筆者一直甚惑不解——我并不認為水務(wù)企業(yè)不能國有控股，但不明白為什么“一定”要國有控股。選擇國有控股，除了保持意識形態(tài)上的純潔性之外，我實在看不出在安全性、技術(shù)水平上非國有資本有什么理由一定輸于國有/政府資本，倒有企圖用資本控股的方式去掩蓋政府監(jiān)管能力的不足之嫌。
4．用戶
水用戶關(guān)心的重點是水服務(wù)的質(zhì)量與水價是否相匹配，特別對水服務(wù)質(zhì)量改善的幅度與水價提高是否相稱非常敏感。換言之，用戶對變動量之間的相互關(guān)系更為敏感。
真實的水價一方面要盡可能提供給企業(yè)補償完全成本的機會，讓價格成為引導(dǎo)資本資源配置的有效信號，同時也要在水用戶的可承受范圍內(nèi)，實現(xiàn)這一點最好是建立在詳細的社會調(diào)查、透明的公眾參與及憲政制度下的公開的利益博弈過程。在成本監(jiān)審和成本公開的前提下，企業(yè)需要的合理水價與用戶能承受/愿意承受的水價之間如果有差距，應(yīng)由政府這個最終責(zé)任主體來承擔(dān)。
選擇何種水價政策（福利性低水價/合理水價/高水價）是極富爭議的社會話題。世行2008年發(fā)布研究報告《展望中國城市水業(yè)》稱，中國應(yīng)該實行較現(xiàn)在的低水價更高、以便能補償完全成本的水價，如果考慮用水過程形成的環(huán)境成本，真實水價還要進一步增加。這被不少媒體簡單解讀為世行主張中國水價“漲價”，似乎世行站在老百姓的對立面了。事實上我們的選擇并不多，實踐表明福利性低水價往往導(dǎo)致需求無限度和浪費，而可用水資源有限，政府通過財政補貼供方來維持低水價的做法是否可持續(xù)值得懷疑。但高水價政策違反基本人權(quán)，受人詬病，在政治上也無法接受。因此，選擇合理水價政策更為可取。
何謂合理水價？筆者認為至少應(yīng)該具備以下幾個特征：
基本補償水服務(wù)（水資源獲取、供水、污水處理等）完全成本；
以水用戶的可支付能力為限；
實際水價借助公開聽證等有效公眾參與機制，在企業(yè)、政府和用戶之間形成；
政府向社會弱勢群體提供直接補助。
利益相關(guān)者的相互關(guān)系
綜此，城市水業(yè)改革中利益相關(guān)者之間的關(guān)系可以做如下梳理和歸位。
圖2 水業(yè)改革利益相關(guān)者的相互關(guān)系
政府與水務(wù)企業(yè)之間，以建立特許經(jīng)營合同關(guān)系為抓手，借助更穩(wěn)定和可預(yù)期的城市規(guī)劃、審核控制資本性投資、運營成本監(jiān)審和補貼等幾個工具，與水務(wù)企業(yè)形成監(jiān)管-被監(jiān)管關(guān)系，無論水務(wù)企業(yè)屬于何種所有制性質(zhì)的企業(yè)。
水務(wù)企業(yè)與用戶之間，首先應(yīng)該強調(diào)符合“物有所值（Value for Money）”原則的城市水服務(wù)，即水服務(wù)供應(yīng)方（水務(wù)企業(yè)）必須提供高效且滿足行業(yè)標準及地方標準的達標服務(wù)，由此水務(wù)企業(yè)應(yīng)依法承擔(dān)提供全面信息給監(jiān)管機構(gòu)的義務(wù)，使保護用戶利益的行業(yè)監(jiān)管能夠落實。其次，水務(wù)企業(yè)獲得完全成本補償和合理利潤的權(quán)利應(yīng)該受到尊重，而且主要通過提供水服務(wù)、獲得水費收入的方式實現(xiàn)。
政府與出資方之間。水務(wù)企業(yè)的出資方既可能是企業(yè)股東，也可能是沒有股東身份的權(quán)益性資本提供者（如地方政府國債資金投入等）。以前有人提出特許經(jīng)營的準入競爭應(yīng)該針對水務(wù)企業(yè)的股東（出資人）特別是控股股東，其實并不恰當(dāng)，準入競爭應(yīng)該在具備水服務(wù)運營能力的水務(wù)企業(yè)層面展開。試想，對于上市水務(wù)公司，公眾股東的變動非常頻繁，與作為運營商的上市公司是否持續(xù)具備特許經(jīng)營的能力和滿足特許經(jīng)營條件關(guān)系不大。政府對于水務(wù)企業(yè)的出資方，應(yīng)以“有區(qū)別的回報率限制”作為主要的監(jiān)管原則。比如，政府權(quán)益性資本可以不要求贏利，而商業(yè)資本可能被賦予一個符合市場上同等風(fēng)險等級的回報率限制。限制的同時，應(yīng)尊重出資方的投資回報要求，從一段時間看，如果其投資的水務(wù)企業(yè)服務(wù)達標，經(jīng)過成本監(jiān)審校正后的資本回報率應(yīng)該滿足事先同意的回報率要求，否則，政府應(yīng)予補貼。
政府、水務(wù)企業(yè)與用戶的關(guān)系。目前的價格聽證是政府組織申請價格調(diào)整的水務(wù)企業(yè)與代表用戶的聽證代表進行的聽證活動，政府部門在這個聽證程序中，處于居中裁決的位置，似乎價格調(diào)整是用戶與水務(wù)企業(yè)供求雙方的問題，除了建立收費機制，政府沒有對水服務(wù)這項準公益性服務(wù)承擔(dān)財務(wù)上的明確責(zé)任。
在國際上，公開聽證是公眾參與重大公共政策決策的一種形式，但與我國的聽證制度更重要的區(qū)別是，聽證往往是直接代表公眾利益的代議機構(gòu)（如國會、議會等）所組織和裁定的，與行使征稅權(quán)的政府不同，更迥異于具有特殊利益的政府部門。由于中國現(xiàn)有憲政體制的特點，我們?nèi)鄙倭藦姸辛Φ哪軌虼砉娎?、可有效問?zé)和制衡政府的代議機構(gòu)，但根據(jù)憲政機制設(shè)計的基本原理，組織聽證活動的權(quán)利和對聽證結(jié)果的最后審批權(quán)，至少不應(yīng)該放在明顯利益相關(guān)的關(guān)聯(lián)方——政府手里。
中國水業(yè)改革的一種解決方案框架
面對中國城市水務(wù)行業(yè)的種種矛盾和挑戰(zhàn)，筆者嘗試提出關(guān)于中國城市水務(wù)行業(yè)改革的一種解決方案。其要點如下：
第一、允許水務(wù)企業(yè)改革模式的多樣化選擇
不同地區(qū)、城市可以根據(jù)當(dāng)?shù)刎斦顩r、水務(wù)企業(yè)特點和居民意愿，選擇不同的企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革模式，允許產(chǎn)權(quán)歸屬的多樣化安排，既可以是純粹政府擁有，也可以完全民營化，還可以公私合資。多樣化產(chǎn)權(quán)改革和跨區(qū)域經(jīng)營有助于樹立行業(yè)運營績效標桿，促使行業(yè)整體效率提升。這是由我國已經(jīng)形成的行業(yè)改革現(xiàn)狀和公用事業(yè)自身特性所決定的。
更進一步，我們希望各級政府未來可以真正理解和接受公私協(xié)作（PPP）的理念，不僅關(guān)注如何解決公共物品供給的不足，更關(guān)注公共服務(wù)提供中的效率提升，以及公共財政資金的使用效率，增加公共服務(wù)使用者的滿意度，同時開辟民營部門成長的新空間，實現(xiàn)“小政府、大市場”的公共治理模式。當(dāng)PPP不再單純是政府缺錢時的一種招商引資策略，而是政府希望（或者在外部制衡壓力下被迫）縮小自身對經(jīng)濟和公共服務(wù)的直接參與，中國PPP就開始走向正軌了。
由此，政府的成本監(jiān)管及市場準入監(jiān)管等制度設(shè)計應(yīng)該考慮和容納多種企業(yè)改革模式并存，切忌搞“一刀切”，“走回頭路”。例如政府擁有的水務(wù)企業(yè)不必搞成本監(jiān)審；似乎在位運營商不存在市場準入問題，就可以不簽訂特許經(jīng)營協(xié)議等等，都是不盡妥當(dāng)?shù)淖龇ā?/p>
第二、改進成本監(jiān)審、價格聽證及水價定價機制
以“成本加成法”為定價基本原則，建立清晰、可預(yù)期的城市水價定價機制及配套的成本監(jiān)審體系。當(dāng)前水價定價機制中重點需解決“微利”或“合理贏利”的準確定義和操作性問題。同時，水務(wù)企業(yè)的調(diào)價權(quán)利不明確，給運營商形成很大的制度預(yù)期不確定性和市場風(fēng)險，讓他們很難判斷這個定價調(diào)價機制能否真正對企業(yè)有效，所以應(yīng)該明確規(guī)定啟動調(diào)價程序的充分條件。
關(guān)于成本監(jiān)審辦法，坊間傳聞國家發(fā)改委價格主管部門已經(jīng)準備放棄具體立法的初衷，改為僅作原則性規(guī)定，以地區(qū)差異大為由，將幾個關(guān)鍵性的爭議問題（如超前投資率、企業(yè)員工工資標準、產(chǎn)銷差率等）和具體立法的責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府。筆者強烈建議改變這種立法思路，否則醞釀研究了幾年、行業(yè)普遍高度關(guān)注的成本監(jiān)審工作又被“高高舉起、輕輕放下”，借助規(guī)范、有約束力的成本監(jiān)審工作落實“合理成本”的期望被化于無形。
此外，雖然用戶和政府有可能希望水務(wù)企業(yè)通過副業(yè)或其他第三產(chǎn)業(yè)（如房地產(chǎn)開發(fā)、酒店經(jīng)營等）的贏利來減少對水費收入的依賴，但這需要增加監(jiān)管成本來對副業(yè)投入產(chǎn)出和盈虧情況進行監(jiān)管。更重要的是，若水務(wù)企業(yè)的副業(yè)經(jīng)營虧損，用戶或政府都很難推脫說免于共同承擔(dān)這類業(yè)務(wù)損失。因此，最好的辦法仍是將水務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍限定為水服務(wù)及其相關(guān)的輔業(yè)（如管道維修，水務(wù)工程設(shè)計等），而且鼓勵水務(wù)企業(yè)在條件具備前提下，分拆或外包相關(guān)的輔業(yè)服務(wù)。
建立水價專項基金，用于對企業(yè)的補貼和對特定用戶的補助。經(jīng)公開聽證和最終批準的終端水價，若無法滿足完全補償“合理成本”的終端水價而形成的虧損，以及履行普遍服務(wù)義務(wù)增加的成本，政府可使用這個專項基金給予運營企業(yè)足額、及時補貼——除非特許經(jīng)營合同中約定某些資本提供方（如某些政府性資金）不需要回報的；但當(dāng)終端水價超過補償“合理成本”和一定贏利水平時，超額部分應(yīng)回撥水價補貼補助基金。此外，政府還使用這個專項基金對水用戶中的弱勢群體給予補助，消除價格上漲對社會弱勢群體的影響，讓人人享有清潔安全的基本水服務(wù)。建立政府水價專項基金的固定歸集補充、使用機制。譬如專項基金可能的資金來源包括城建維護費、土地出讓收入的一定比例，水務(wù)企業(yè)超額贏利部分，對水務(wù)企業(yè)違反監(jiān)管規(guī)定的罰款等。
改進價格公開聽證制度?，F(xiàn)有聽證制度的主要矛盾是政府部門把持聽證組織程序，這與政府屬于水服務(wù)責(zé)任分擔(dān)方的角色存在利益沖突。有效的價格聽證制度設(shè)計，應(yīng)該是同級人大組織聽證，城市政府、水務(wù)企業(yè)和消費者/用戶代表在聽證會上作證，最終由人大決定水價和補貼金額等。
因此，筆者建議將價格聽證工作轉(zhuǎn)由代議機構(gòu)即各城市的同級人大會議及其專門委員會來負責(zé)組織實施。政府、水務(wù)企業(yè)和用戶代表在這個由人大組織的聽證會上提供證據(jù)（包括獨立第三方的成本監(jiān)審報告、績效評估分析報告等），闡明對調(diào)價的觀點和要求，最后由人大決定是否及如何調(diào)價，或選擇不同的水價、財政補貼及補助組合。公開聽證制度還應(yīng)該結(jié)合其他三方面的措施落實，一是成本監(jiān)審要做好；二是公開聽證的信息公開要做好，三是應(yīng)健全水價利益相關(guān)者的有效利益表達機制。
第三、推動水服務(wù)供方市場結(jié)構(gòu)的整合
未來中國水務(wù)行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)會是什么模樣？如果放開跨區(qū)域經(jīng)營的管制，筆者估計中國水務(wù)行業(yè)仍不太可能出現(xiàn)英國那樣的幾大流域水務(wù)集團，更可能的一種市場結(jié)構(gòu)是：屬地化的國有水務(wù)企業(yè)+若干家跨區(qū)域水務(wù)集團+小型水務(wù)投資公司。跨區(qū)域水務(wù)集團可能是多元化產(chǎn)權(quán)，包括上市公司形式。
鼓勵水務(wù)企業(yè)的跨區(qū)域投資、經(jīng)營，以及鄰近行政管理區(qū)域的水務(wù)設(shè)施共建共用，放松地方政府對屬地水務(wù)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)控制要求，逐步形成若干個主要的跨區(qū)域水務(wù)運營企業(yè)和地方水務(wù)企業(yè)共存的市場格局，以進一步改變我國城市水務(wù)行業(yè)企業(yè)“小、散、弱”的狀況。
但企業(yè)和市場的并購整合遵循市場法則和規(guī)律，建立市場準入的審查制度，各級監(jiān)管機構(gòu)按照行業(yè)管理的效率、公平及服務(wù)質(zhì)量等目標，來考量和決定是否批準涉及改變水服務(wù)市場結(jié)構(gòu)的并購整合。
第四、明晰水服務(wù)責(zé)任體系
水務(wù)企業(yè)是合格水服務(wù)提供的直接責(zé)任主體，但政府是最終責(zé)任主體，故政府應(yīng)借助建立健全城市規(guī)劃、專項規(guī)劃、技術(shù)標準、準入/退出、成本監(jiān)審、補貼、補助、價格聽證和特許經(jīng)營合約等一系列管理制度和方法促使投資方、運營企業(yè)和用戶在實現(xiàn)各自利益訴求同時，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
政府在上述改進行業(yè)管制水平的過程中，應(yīng)該借助專業(yè)服務(wù)機構(gòu)來彌補自身專業(yè)能力不強的問題，把行業(yè)改革落實到位。按照專業(yè)、獨立、透明的要求，從機構(gòu)組織、職能分工、人員適任能力、專業(yè)技術(shù)、匯報問責(zé)關(guān)系、法規(guī)制度建設(shè)等方面再造行業(yè)監(jiān)管體系。
由于上述改革方案涉及到多個政府部門和不同層級政府的管理職責(zé)，因此需要系統(tǒng)而非零散的改革。
對于改革的反思和展望
改革開放三十年，行到最近幾年，讓人尤感改革艱難與不易，特別是某些領(lǐng)域的改革停滯不前甚至開倒車。記得2009年下半年，筆者在參加天則經(jīng)濟研究所有關(guān)“國進民退”的討論會時，獨立經(jīng)濟學(xué)家秋風(fēng)曾大聲疾呼“改革已死！”
斯言誠哉！但為何如此？筆者認為這與最近幾年體制改革停滯，社會經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)嚴重受制于原有體制的束縛有重大關(guān)系。
筆者服務(wù)的濟邦咨詢公司在2009年對全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會起草的《深化市政公用事業(yè)市場化改革的若干意見》提出的修改建議指出，“市政公用事業(yè)改革有走回頭路的危險。應(yīng)該堅定不移地深化改革，以改革發(fā)展來解決改革過程中出現(xiàn)的問題，避免改革走回頭路。特別要防止把改革不到位、改革政策不配套產(chǎn)生的問題歸咎于啟動改革本身，簡單推導(dǎo)出停止改革、放棄改革的結(jié)論。”
如何改革是留給我們行業(yè)同仁的共同命題！筆者認為這首先需要自上而下的“政治決心與勇氣”，其次是“科學(xué)精神”，最后還有企業(yè)和居民個體的“公民意識”培育。有了這些準備，改革在技術(shù)層面的問題都有辦法解決。
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