嘉興市排污權(quán)交易2007年試水以來(lái)，備受關(guān)注，現(xiàn)已成為國(guó)內(nèi)最為成熟的排污權(quán)試點(diǎn)個(gè)案。
嘉興成立了國(guó)內(nèi)首個(gè)排污權(quán)交易平臺(tái)——浙江省嘉興市排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心，并開(kāi)展了排污權(quán)有償使用、排污權(quán)買(mǎi)賣(mài)和拍賣(mài)、排污權(quán)擔(dān)保貸款等多種活動(dòng)。
嘉興市環(huán)保局副局長(zhǎng)沈躍平，幾乎參與了該試點(diǎn)從設(shè)計(jì)到實(shí)施的全過(guò)程，并從排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心成立直至今年年初擔(dān)任該中心主任。
為此本報(bào)特別采訪了沈躍平，請(qǐng)他詳解排污權(quán)交易的嘉興經(jīng)驗(yàn)。
嘉興排污權(quán)的新舊實(shí)驗(yàn)
《21世紀(jì)》：在2007年試水排污權(quán)交易時(shí)，嘉興市先做新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新排污單位）的有償使用，而后才做現(xiàn)有的排污單位，這么做是基于什么考慮？
沈躍平：從現(xiàn)有排污單位的有償使用開(kāi)始，這對(duì)新舊企業(yè)都很公平，也有利于各種問(wèn)題的解決。但由于現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)的初始分配情況復(fù)雜、難度大，既有技術(shù)層面的問(wèn)題，如企業(yè)初始排污權(quán)的核定，也有法律層面的問(wèn)題，如收取有償使用費(fèi)的法律依據(jù)在哪里？這些問(wèn)題一時(shí)難以解決，我們就難以全面推行一級(jí)市場(chǎng)。
在2007年，根據(jù)我們的估算，如果在嘉興市幾萬(wàn)家企業(yè)中全面推行初始排污權(quán)的有償使用，這大概需要一年半的時(shí)間，而嘉興市亟待改善的環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)不容許我們?cè)俚却?，我們必須先開(kāi)展交易，將現(xiàn)有排污單位的有償使用問(wèn)題移到后面去，等時(shí)機(jī)成熟再做。
為了推動(dòng)排污權(quán)交易，我們抱著解決問(wèn)題的思路，從實(shí)際出發(fā)，采取了化繁為簡(jiǎn)的辦法。
首先，我們對(duì)實(shí)行排污權(quán)交易之前的已經(jīng)無(wú)償取得的排放指標(biāo)予以確認(rèn)，扣除其應(yīng)承擔(dān)的減排任務(wù)之外的多余部分，可以參與二級(jí)市場(chǎng)的交易。
接下來(lái)，我們規(guī)定對(duì)新排污單位實(shí)行有償使用制度，其新增的污染物排放量必須從排污權(quán)交易中心處購(gòu)買(mǎi)，其購(gòu)買(mǎi)量的以環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件確認(rèn)的排放量為基礎(chǔ)，以建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”驗(yàn)收為基準(zhǔn)，多退少補(bǔ)。當(dāng)通過(guò)三同時(shí)驗(yàn)收后，企業(yè)的排放量超過(guò)購(gòu)買(mǎi)量時(shí)，我們要求企業(yè)補(bǔ)充購(gòu)買(mǎi)；當(dāng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)量高于建設(shè)項(xiàng)目的排放量時(shí)，排污交易中心對(duì)其回購(gòu)。
《21世紀(jì)》：在其他地方試點(diǎn)中，新排污單位要上項(xiàng)目，要申請(qǐng)指標(biāo)，但通常會(huì)遇到排污權(quán)供給不足的困境，那么嘉興市如何應(yīng)對(duì)這一困境的？
沈躍平：嘉興也遇到了這個(gè)問(wèn)題，我們也沒(méi)有特別好的解決辦法。但基于排污權(quán)越來(lái)越珍貴的現(xiàn)實(shí)，不少企業(yè)即便有多余的量，也不會(huì)出讓給交易中心。對(duì)開(kāi)展交易來(lái)說(shuō)，在平臺(tái)上保證一定的存量是非常重要的。
對(duì)此，我們?cè)O(shè)計(jì)了3條破解這一難題的規(guī)則：1.對(duì)企業(yè)已經(jīng)通過(guò)環(huán)境行政許可，但沒(méi)有施工建設(shè)，且時(shí)間已經(jīng)超過(guò)5年的，收回其排污權(quán)指標(biāo)，作為交易中心的公共資源出讓?zhuān)?.對(duì)企業(yè)未經(jīng)申報(bào)或者閑置超過(guò)2年的排污權(quán)指標(biāo)，經(jīng)環(huán)保局確認(rèn)后，由交易中心無(wú)償收回；3.對(duì)企業(yè)閑置未超過(guò)2年的排污權(quán)指標(biāo)，我們動(dòng)員企業(yè)將指標(biāo)出租給交易中心，每年向其支付一定利息。
我們?cè)噲D通過(guò)這些手段，緩解供給不足的難題。
排污總量如何核定
《21世紀(jì)》：從2008年6月開(kāi)始，嘉興市南湖區(qū)環(huán)保局開(kāi)展了排污權(quán)初始分配的工作，到2009年7月已完成對(duì)近505家企業(yè)的初始排污權(quán)有償分配，涉及COD指標(biāo)和二氧化硫指標(biāo)分別占全區(qū)已批項(xiàng)目排污總量的97%和98%。這項(xiàng)工作的一個(gè)前提就是核定轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的排放量，那么南湖區(qū)是如何完成這一核定工作的？
沈躍平：這項(xiàng)工作是排污權(quán)交易中非常艱難的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行的企業(yè)排污數(shù)據(jù)種類(lèi)很多，包括行政審批許可數(shù)據(jù)(環(huán)境影響評(píng)價(jià))、排污申報(bào)數(shù)據(jù)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和環(huán)保驗(yàn)收數(shù)據(jù)。這就必須考慮哪個(gè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性更高、更符合實(shí)際。
這些數(shù)據(jù)很多都受到了人為因素的干擾，其真實(shí)性仍然會(huì)受到很大考驗(yàn)。某個(gè)數(shù)據(jù)只能代表某個(gè)時(shí)刻或某一段時(shí)期內(nèi)企業(yè)的排污情況，而企業(yè)的生產(chǎn)卻是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化過(guò)程。
綜合考慮后，南湖區(qū)選擇以環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為排污總量核定的依據(jù)。主要是因?yàn)?，其一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)受法律保障，具有法律效力，相對(duì)其它數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)更能體現(xiàn)公平性、公正性和合法性，在實(shí)施過(guò)程中不容易發(fā)生權(quán)力尋租；其二，這個(gè)數(shù)據(jù)便于操作，實(shí)施效率比較高。
這里面自然出現(xiàn)了一個(gè)問(wèn)題，企業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)是在企業(yè)建立之前估算的，相對(duì)企業(yè)生產(chǎn)后實(shí)際情況難免有出入。怎么辦？對(duì)于在實(shí)踐中，對(duì)于排污量偏差較大的企業(yè)必須根據(jù)實(shí)際情況再進(jìn)行修正。此外，對(duì)一些早年沒(méi)有做環(huán)評(píng)的企業(yè)，由環(huán)保局派出專(zhuān)家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核定。 《21世紀(jì)》：現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)指標(biāo)使用從無(wú)償?shù)接袃?，往往?huì)遇到不少阻力，南湖區(qū)采取了哪些措施來(lái)排除這些阻力？
沈躍平：和新排污單位不同，推行現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)有償使用，政策執(zhí)行難度大。一旦實(shí)施不當(dāng)，必然會(huì)遭到不少企業(yè)抵觸，影響整個(gè)交易制度進(jìn)程。為此，我們采取了針對(duì)性措施。
首先是在價(jià)格上差別對(duì)待。嘉興市初始排污權(quán)實(shí)行有償分配，在新企業(yè)化學(xué)需氧量8萬(wàn)元/噸、二氧化硫2萬(wàn)元/噸的基礎(chǔ)上，對(duì)于老污染源在統(tǒng)一有償分配原則下，按新企業(yè)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格的60%實(shí)施，即化學(xué)需氧量4.8萬(wàn)元/噸、二氧化硫1.2萬(wàn)元/噸。
接下來(lái)，制定了回購(gòu)制度，以消除企業(yè)顧慮。購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)后的企業(yè)可以將削減下來(lái)的排污權(quán)用于交易，并且可以部分或全部（如企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、關(guān)停）退還給排污權(quán)交易中心，回購(gòu)價(jià)格為新企業(yè)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格的75%,即化學(xué)需氧量6萬(wàn)元/噸、二氧化硫1.5萬(wàn)元/噸?；刭?gòu)價(jià)格高于老企業(yè)初始購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，大大消除了企業(yè)的后顧之憂，增強(qiáng)排污企業(yè)治理污染、減少排污的動(dòng)力。
企業(yè)購(gòu)買(mǎi)方式的多種選擇
《21世紀(jì)》：在南湖區(qū)推行現(xiàn)有排污單位有償使用的過(guò)程中，企業(yè)都有哪些購(gòu)買(mǎi)方式可以選擇？
沈躍平：在前面說(shuō)的這兩個(gè)針對(duì)性制度基礎(chǔ)上，企業(yè)可以有多種選擇：1.對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)，可以一次性全部購(gòu)買(mǎi)，所得使用權(quán)可連續(xù)使用20年，且自購(gòu)買(mǎi)排污權(quán)的第二年開(kāi)始，如有減量可參與交易；2.對(duì)排污量大而資金周轉(zhuǎn)受限的企業(yè)，在一定期限內(nèi)可分期購(gòu)買(mǎi)；3.對(duì)一些由于資金緊張而一時(shí)無(wú)法購(gòu)買(mǎi)的企業(yè)，可以選擇臨時(shí)購(gòu)買(mǎi)即租賃的形式；4.自主減排。企業(yè)按照環(huán)保局核定的初始排污權(quán)量，按照上級(jí)政府規(guī)定的減排任務(wù)，逐步完成遞減減排任務(wù)即可。
這樣可以使企業(yè)根據(jù)的情況，做出靈活選擇，降低了推行排污權(quán)交易制度遇到的風(fēng)險(xiǎn)和阻力。
《21世紀(jì)》：從今年開(kāi)始，嘉興市環(huán)保局在全市范圍內(nèi)推行排污權(quán)有償使用，現(xiàn)在時(shí)機(jī)成熟了嗎？
沈躍平：從2007年開(kāi)展新排污單位的有償使用以來(lái)，取得了不少成績(jī)，但現(xiàn)在嘉興市新的排放單位越來(lái)越少。以前是有價(jià)無(wú)市，現(xiàn)在連“市”也沒(méi)有了。所以要推行排污交易，只能去動(dòng)那些老的排污單位，那是大頭。如果不動(dòng)大頭的話，嘉興市的排污權(quán)交易就近乎停滯了。
《21世紀(jì)》：在核定老排污單位的初始排放權(quán)和購(gòu)買(mǎi)政策上，嘉興市的做法和南湖區(qū)的做法有所區(qū)別嗎？
沈躍平：整體來(lái)看，南湖區(qū)的做法為在全市推廣這項(xiàng)工作做了很好的探索。在具體的價(jià)格優(yōu)惠政策上，嘉興市采取了更為靈活更為豐富的政策，規(guī)定了最大的優(yōu)惠是打四折，但企業(yè)越早認(rèn)購(gòu)就優(yōu)惠越大。在企業(yè)購(gòu)買(mǎi)的方式上，除了允許企業(yè)一次購(gòu)買(mǎi)和分期購(gòu)買(mǎi)外，還提供了按揭的方式。
最大難題在于法律認(rèn)定空白
《21世紀(jì)》：嘉興在開(kāi)展排污權(quán)交易的探索中，遭遇了哪些主要的政策上的問(wèn)題？
沈躍平：最大的問(wèn)題在于法律上的依據(jù)。排污權(quán)是不是一種商品，能否交易，法律上的認(rèn)定目前還很欠缺。與此相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是，假如企業(yè)超總量排放，根據(jù)現(xiàn)在的法律處罰較輕，先實(shí)行周期很長(zhǎng)的限期治理，限期治理不能完成的，才可以實(shí)行停產(chǎn)或者申請(qǐng)政府關(guān)閉，這阻礙了排污權(quán)交易。
其次是稅務(wù)上的問(wèn)題。現(xiàn)在排污權(quán)交易收稅很高，地稅加國(guó)稅占到交易金額的30%，這不利于排污權(quán)交易的開(kāi)展。那么國(guó)家能否出臺(tái)政策，少征或者不征交易稅和所得稅？
再次是總量控制上的困惑。我們現(xiàn)在的總量是根據(jù)2005年年底的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)量確定的，各級(jí)政府以行政命令的方式來(lái)強(qiáng)制企業(yè)以此作為企業(yè)的最大排放量。但這個(gè)數(shù)據(jù)可能與企業(yè)通過(guò)環(huán)評(píng)這種行政許可獲得的排污權(quán)數(shù)量存在沖突，假如后者高于前者，那么多出來(lái)的這部分能否交易呢？同樣這家企業(yè)，在2005年年底環(huán)境統(tǒng)計(jì)時(shí)的真實(shí)排放量低于行政許可量，但2006年增產(chǎn)了，其排放總量將超過(guò)行政許可量，那么多出來(lái)的這部分，企業(yè)是否需要去購(gòu)買(mǎi)？
《21世紀(jì)》：在總量控制環(huán)節(jié)，有種說(shuō)法是按照環(huán)境容量來(lái)確定總量，比目前的目標(biāo)容量更為科學(xué)，你對(duì)此如何看待？
沈躍平：從科學(xué)性上來(lái)看，當(dāng)然是選擇“環(huán)境容量總量”，因?yàn)樗容^能真實(shí)地反映出環(huán)境的容納度，反映了區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量。但環(huán)境容量的確定是一項(xiàng)極其復(fù)雜而艱巨的基礎(chǔ)性研究工作，耗資巨大，歷時(shí)漫長(zhǎng)，分析復(fù)雜，所以我國(guó)目前采取了目標(biāo)總量的做法。
理想的狀況是，目標(biāo)總量要低于環(huán)境容量總量，否則不能開(kāi)展排污權(quán)交易。但實(shí)際上，東南沿海大部分地區(qū)的目標(biāo)總量早已大大超過(guò)環(huán)境容量總量，但這并不意味著不能開(kāi)展排污權(quán)交易。我們首先要借助排污權(quán)交易這種手段，努力使得區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量不惡化，然后再考慮逐步改善環(huán)境質(zhì)量。 不看好跨地區(qū)和流域的交易
《21世紀(jì)》：目前，嘉興市的COD排污權(quán)交易主要在嘉興市內(nèi)，那么接下來(lái)當(dāng)浙江省開(kāi)展排污權(quán)交易時(shí)，你認(rèn)為有可能開(kāi)展跨流域和跨區(qū)域的COD排污權(quán)交易嗎？
沈躍平：我不大贊成跨地區(qū)和跨流域的交易。以嘉興為例，我們這邊的污染已經(jīng)很?chē)?yán)重了，再買(mǎi)其他地區(qū)的排放指標(biāo)，那不是讓我們這里的污染更嚴(yán)重嗎？所以我們根本不需要跨地區(qū)交易。
再說(shuō)跨流域交易，即便要開(kāi)展的話，首先要滿足上下游的水質(zhì)量已經(jīng)達(dá)到了功能區(qū)的要求，否則越交易不是越糟糕嗎？而這改善上下游水質(zhì)，使其達(dá)到功能區(qū)要求的過(guò)程還相當(dāng)漫長(zhǎng)。
此外，流域的環(huán)境容量測(cè)算很麻煩，不單單是環(huán)保部門(mén)的事情，水利部門(mén)也需要參與進(jìn)來(lái)，而目前據(jù)我了解，兩個(gè)部門(mén)還沒(méi)有對(duì)此分工合作。
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