盡管“十一五”兩項減排的約束性目標(biāo)如愿能完成，但作為減排的市場機制——排污權(quán)交易并未能大規(guī)模開展。
7月26日，環(huán)保部公開了2009年度主要污染物總量減排情況的考核結(jié)果，即與2005年相比，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別下降9.66%和13.14%。通報中再次顯示，二氧化硫減排進(jìn)度已超過“十一五”減排目標(biāo)要求。
從目前減排數(shù)據(jù)看，盡管化學(xué)需氧量未能提前完成，但“十一五”內(nèi)完成已不存在懸疑。
效果達(dá)到了，但手段卻存在爭議。即“十一五”減排目標(biāo)完成，借助的是行政手段強力推動，包括強制電廠上脫硫設(shè)施、簽署行政軍令狀等。而激活減排原動力、持續(xù)減排的市場機制，即排污權(quán)交易僅在個別地區(qū)試驗，并未大范圍開展。
然而，“十一五”這種借助行政強力減排的模式已難以為繼，尤其二氧化硫減排，即電力行業(yè)普遍安裝脫硫設(shè)施之后，繼續(xù)大幅減排的空間有限。“十二五”減排，必須尋找替代的減排方式。
形勢已在倒逼以排污權(quán)交易為主的市場機制出籠。
行政強力減排：
效果好但效率不高
“十五”期間，國家確定的 “主要污染物排放總量減少10%”的目標(biāo)控制指標(biāo)沒有完成，溫家寶總理向全國人民致歉。因此，這一指標(biāo)在“十一五”期間，被國家確定為約束性指標(biāo)。
“這對減排的推動很大，地方政府官員有了很大的壓力，如果自己沒完成減排任務(wù)，不但面子上過不去，而且還會受到實際的懲處，如區(qū)域限批。”環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心研究員胡濤對記者表示。
除了行政限批，另一具有代表性的行政手段，就是在電力行業(yè)推行的強制脫硫和脫硫電價補貼等行政和技術(shù)手段，減排效果十分明顯。
在強大約束下，快速見效的行政手段成為減排方式的主力。
“在中國的國情下，完成任務(wù)是第一位的，而行政手段是最有效果的，至于效率的問題，成本是多少，是不是過大，目前并沒有考慮進(jìn)去，所以排污權(quán)交易這種更經(jīng)濟(jì)的手段，就未能被重視。”胡濤稱。
“這需要一個過程。當(dāng)年美國也經(jīng)歷了這樣一個過程，先追求減排效果，然后再追求減排效率。接下來當(dāng)成本和效率問題進(jìn)入決策者考慮范圍時，排污權(quán)交易應(yīng)該會有很大空間。”中國環(huán)境規(guī)劃院嚴(yán)剛博士對本報記者表示。
立法滯后：地方試點糾結(jié)
排污權(quán)交易的法律基礎(chǔ)薄弱，合法性依然明顯欠缺，既沒有關(guān)于排污權(quán)交易的法律或法規(guī)，也沒有一個排污交易技術(shù)指南。
這就導(dǎo)致了政府管理者和企業(yè)管理者無所適從。“到底什么是排污權(quán)？國家立法對此并無規(guī)定，可能每個人的理解也不一樣。這是我們在實際操作過程中遇到的最大問題。”湖北省環(huán)保廳總量控制處處長朱津橋?qū)Ρ緢笥浾弑硎尽?/p>
記者了解到，目前提出可以試點探索排污權(quán)交易制度的規(guī)范性文件，只有2005年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》、2007年國務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排工作綜合性方案》和《國家“十一五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和2009年的中央政府工作報告，而正式系統(tǒng)的法規(guī)淵源闕如。
“上述規(guī)范性文件的法律效力有限，其強制力和約束力非常低。”湖北省光谷聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所副總裁程家忠對本報記者表示。
事實上，由于相關(guān)法律和法規(guī)的缺乏，排放權(quán)能否“交易”存在質(zhì)疑。即體現(xiàn)排污權(quán)的排污許可證是一種行政許可，而行政許可是不可交易的，否則存在“權(quán)力交易之嫌”。換句話說，法律上沒有創(chuàng)設(shè)可以用于交易的排污權(quán)概念，企業(yè)也沒有獲得真正意義上的污染物排放的產(chǎn)權(quán)。
“我們雖然參與交易了，但也不清楚排污權(quán)是不是一種權(quán)利。”記者今年4月在山西朔州采訪國內(nèi)最大的一筆二氧化硫排污權(quán)交易時，參與該交易的一位買家企業(yè)負(fù)責(zé)人對記者表示了疑惑，并向記者追問，“如果它是一項財產(chǎn)權(quán)利，那么請告訴我哪部法律確定了這一權(quán)利？這一權(quán)利是物權(quán)還是債權(quán)？是何種物權(quán)？或是何種債權(quán)。”
即便是排污權(quán)交易以“試點”形式進(jìn)行，也存在“排污權(quán)的內(nèi)涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔(dān)保貸款、違約責(zé)任、監(jiān)管程序”等一系列操作環(huán)節(jié)，缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。
如排污權(quán)的期限。在陜西首例排污權(quán)拍賣中，參與競拍并獲勝的一家企業(yè)的總工程師對記者表示，他們對競拍得到的排污權(quán)到底可以享有幾年，完全不清楚，組織此次交易的陜西環(huán)保廳對此也故意做了模糊處理。
又如排污權(quán)擔(dān)保貸款。對這一金融創(chuàng)新的性質(zhì)，在浙江省各地就存在質(zhì)押貸款和抵押貸款兩種完全不同的看法，而根據(jù)《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》，抵押和質(zhì)押有著不同的法律內(nèi)涵和法律程序。
“因此各地都在按照自己的理解在進(jìn)行探索。”清華長三角研究中心高級工程師陳亞林分析。
“沒有Cap，哪里來的Trade”
“我們說的排污權(quán)交易，在英語里面是cap and trade，就是總量控制與交易，我們現(xiàn)在的問題在于沒有Cap，哪里來的Trade。”中國環(huán)境規(guī)劃院副總工程師楊金田對本報記者表示。
事實上，排污總量概念有四種，國家、地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)層面。
“現(xiàn)在國家層面的總量在五年內(nèi)是比較明確的，但長期的預(yù)期性不強；企業(yè)層面的總量即便在五年內(nèi)也并不是非常明確，這些都是阻礙排污權(quán)交易的重大障礙。”中國環(huán)境規(guī)劃院總工程師王金南分析。
目前，國家“十一五“的總量是2005年年底的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為基準(zhǔn)，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量削減均為10%。
“但這一總量的基準(zhǔn)到了‘十二五’可能又會推翻重來。”王金南表示，按目前的減排的基準(zhǔn)和比例，即每隔五年就變一次，并不科學(xué)，正確的做法是確定一個基準(zhǔn)線，比如以2005年年底的數(shù)據(jù)作為基準(zhǔn)，“十二五”和“十三五”的減排都以此為基準(zhǔn)，確定年度固定減排比例。
更大的問題在于企業(yè)層面的總量。理想的分解狀況是，國家、省、市、縣、企業(yè)，層次分解。這樣，每個企業(yè)對自己的許可排放量和實際排放量都非常清楚。
浙江省排污權(quán)交易中心的李峰對記者表示，“據(jù)我了解，在層層分解的過程中，從縣級政府到企業(yè)，各地的標(biāo)準(zhǔn)就不一樣，導(dǎo)致企業(yè)的許可排污量和實際排放量在計量上非常混亂，標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一，怎么進(jìn)行交易呢？”
“這涉及到我們國家的環(huán)境數(shù)據(jù)管理體制的問題。”在日前舉行的“GEF中國火電效率項目二氧化硫排污權(quán)交易項目實施研討會”上，清華大學(xué)環(huán)境管理與政策研究所所長常杪分析稱，環(huán)境評價、環(huán)境統(tǒng)計、污染源普查、排污申報、減排核查等存在多個數(shù)據(jù)。
“對企業(yè)排污權(quán)增減登記，都需要計量標(biāo)準(zhǔn)，到底排污權(quán)以哪個數(shù)據(jù)為準(zhǔn)？”常杪表示。
除上，即便是在排污權(quán)交易條件相對成熟的電力行業(yè)，情況也不容樂觀。盡管“十一五”期間，國家對電力行業(yè)的二氧化硫總量控制實施“計劃單列”，并制定了全國統(tǒng)一的火電行業(yè)二氧化硫總量指標(biāo)績效分配辦法，但指標(biāo)分配不完善依然影響排污制度的推行。
據(jù)中國環(huán)境規(guī)劃院有關(guān)專家撰文分析，“十一五”期間制定的火電機組二氧化硫總量指標(biāo)分配績效值僅是2010年的目標(biāo)指標(biāo)，而不是年度指標(biāo)。也就是說，火電企業(yè)的總量目標(biāo)沒有具體分解到每一年，那么，火電企業(yè)對自己每年允許排放的二氧化硫總量并不清楚，相應(yīng)地排污權(quán)交易無法開展。
交易機制不成熟：
“設(shè)計”活還沒玩轉(zhuǎn)
除了立法、總量問題，在各地的排污權(quán)交易試點中，也存在市場交易機制本身的不成熟的問題，比如定價機制，有價無市，減免稅費，以及與配套制度的銜接等問題。
記者了解到，在排污權(quán)交易的一級市場，初始排污權(quán)分配是有償還是無償，如何保證對新舊企業(yè)的公平，目前各地做法并不統(tǒng)一，這也是排污權(quán)交易推行最為困難的環(huán)節(jié)。
“如果推行排污權(quán)有償分配，那么這與現(xiàn)行污染物收費制度難以協(xié)調(diào)。在收取污染物的排污費和處理費后，再收取使用費有重復(fù)收費之嫌，其法律依據(jù)大都是地方性規(guī)章，法律效力很低。”一位環(huán)境專家指出。
在實行有償分配的地方，其價格通常由環(huán)保、物價和發(fā)改委等部門聯(lián)合商討制定，但企業(yè)的參與程度很低，這是排污權(quán)有償分配推行難的重要因素之一。而在排污權(quán)交易的二級市場也出現(xiàn)類似情況，即交易價格通常是由環(huán)保部門提出指導(dǎo)價格后，經(jīng)雙方認(rèn)可而確定，行政干預(yù)色彩比較明顯。
“目前，排污權(quán)的定價機制很不健全，未能與市場價格機制掛鉤，不能反映污染物的處理成本和供求關(guān)系。”一位參與排污權(quán)交易的企業(yè)老總對記者說，“所以企業(yè)并沒有通過加大減排力度，出售多余排污權(quán)指標(biāo)以獲利的動力，更傾向于留著自用。”
導(dǎo)致“有價無市”局面的原因還包括，國家實施嚴(yán)格的“一刀切政策”，比如在電力行業(yè)推行的強制脫硫政策，所有的企業(yè)不管脫硫成本如何，都必須上脫硫設(shè)施，企業(yè)很難有靈活的市場選擇。
此外，排污權(quán)交易過程中的稅費問題也不容忽視。根據(jù)嘉興市環(huán)保局副局長沈躍平撰文稱，目前國家對排污權(quán)交易在稅收上沒有優(yōu)惠政策，地稅加國稅占到總交易金額的30%，這樣的稅率可能導(dǎo)致企業(yè)交易所得收益在稅后大折折扣。
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