陜南漢、丹江流域是國(guó)家南水北調(diào)中線工程主要水源地，為實(shí)現(xiàn)“一江清水供北京”的目標(biāo)，保護(hù)水源地的生態(tài)環(huán)境，陜南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，居民的生活水平也因此受到很大影響。
然而，目前的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還存在一些問(wèn)題，嚴(yán)重影響了兩江流域政府和群眾的積極性和主動(dòng)性。因此，要使水源地生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)、有效的保護(hù)，就必須完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。
筆者認(rèn)為，目前陜南漢、丹江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要存在以下5個(gè)問(wèn)題:
生態(tài)補(bǔ)償主體單一。目前，陜南漢、丹江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付以縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，即中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，缺乏區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會(huì)群體之間的橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制。這種由中央政府埋單的方式顯然與“受益者付費(fèi)”的原則相悖，導(dǎo)致中央財(cái)政壓力過(guò)大。陜南漢、丹江流域是生態(tài)服務(wù)的提供者，在環(huán)境保護(hù)和資源輸出方面做出了很大貢獻(xiàn)，僅靠自身力量，無(wú)法承擔(dān)既保護(hù)生態(tài)環(huán)境又推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)。
生態(tài)補(bǔ)償政策期限短。由于退耕還林、生態(tài)公益林補(bǔ)償金等政策大都以項(xiàng)目、工程、計(jì)劃等方式組織實(shí)施，且都有明確的時(shí)限，導(dǎo)致政策的延續(xù)性不強(qiáng)，對(duì)實(shí)施效果帶來(lái)較大影響。我國(guó)目前實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償政策大多是短期性的。如最有影響的“退耕還林”生態(tài)補(bǔ)償政策的補(bǔ)助期限為5年~8年，期限內(nèi)農(nóng)民可依靠補(bǔ)助生存，農(nóng)民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所犧牲的利益得到一定補(bǔ)償。但是農(nóng)民成功轉(zhuǎn)產(chǎn)的并不多，大多數(shù)還是基于土地開展生產(chǎn)。同時(shí)，生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林大多尚未進(jìn)入收益期，補(bǔ)貼政策期滿后，若利益得不到補(bǔ)償，農(nóng)民為了滿足基本生活需求，就不會(huì)再?gòu)谋Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的角度限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)，可能會(huì)出現(xiàn)新一輪生態(tài)環(huán)境破壞。
生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。陜南漢、丹江流域的生態(tài)補(bǔ)償采取“一刀切”模式，目前主要是按面積進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，而對(duì)林地、森林覆蓋度、森林結(jié)構(gòu)等重要生態(tài)指標(biāo)未著重考慮，導(dǎo)致林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林缺乏維護(hù)的積極性。同時(shí)，陜南漢、丹江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也偏低，居民的生活水平受到一定影響。
生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源少。陜南漢、丹江流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源少，造成大量水利基礎(chǔ)設(shè)施缺少維修，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，水源區(qū)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，退耕還林、天然林保經(jīng)費(fèi)緊缺等問(wèn)題。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏法律支持。目前的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐缺乏法律依據(jù)，大多是不同利益主體之間協(xié)商的結(jié)果。由于缺乏統(tǒng)一的配套規(guī)范，協(xié)商成本特別高；由于無(wú)法可依，糾紛解決難度非常大；由于主要靠政府行為運(yùn)作，政府壓力很大，群眾怨言較多。
筆者認(rèn)為，要更好地實(shí)現(xiàn)水源地保護(hù)，就要完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，尤其要完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系，建立陜南漢、丹江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。
一、完善生態(tài)補(bǔ)償法律體系。要將“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”明確規(guī)定為生態(tài)補(bǔ)償原則，體現(xiàn)事前保護(hù)和激勵(lì)、引導(dǎo)作用。立法應(yīng)明確界定生態(tài)服務(wù)的提供者和受益者，即補(bǔ)償接受者和實(shí)施者。補(bǔ)償接受主體是為生態(tài)環(huán)境保護(hù)而使自己發(fā)展受限的區(qū)域(流域)的政府、企業(yè)和個(gè)人以及區(qū)域外為保護(hù)生態(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人。補(bǔ)償實(shí)施主體是環(huán)境獲益者，包括國(guó)家、受益區(qū)域、受益企業(yè)和個(gè)人。要通過(guò)立法明確生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用的征收、管理和使用范圍。將陜南漢、丹江流域列為國(guó)家水源保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域，納入南水北調(diào)中線工程總體規(guī)劃，全面實(shí)施《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水土保持和水污染防治規(guī)劃》，將陜南漢、丹江流域的5市31個(gè)縣(區(qū))全部列為水土保持生態(tài)治理的重點(diǎn)區(qū)域，予以重點(diǎn)投資。
二、建立縱橫轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制模式。即采取國(guó)家投入和受益區(qū)籌資相結(jié)合的辦法，建立穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓因南水北調(diào)和下游用水而利益受損的水源區(qū)百姓福利狀況得到改善，充分調(diào)動(dòng)水源區(qū)居民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。中央財(cái)政應(yīng)增加限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)的預(yù)算，加大轉(zhuǎn)移支付的力度。加大對(duì)陜南漢、丹江流域環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的專項(xiàng)財(cái)政撥款、財(cái)政貼息和稅收等方面的支持力度。建立水資源費(fèi)征收返還機(jī)制，對(duì)供水受益區(qū)按供水量征收水資源費(fèi)并返還水源區(qū)，用于水土保持、污染治理和彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失，實(shí)現(xiàn)水源區(qū)和用水區(qū)人民共同受益、共同發(fā)展。建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、受益區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
三、建立生態(tài)稅制體系。要保證生態(tài)補(bǔ)償資金有長(zhǎng)期穩(wěn)定的來(lái)源，就必須建立和完善我國(guó)生態(tài)稅制體系。一是調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。擴(kuò)大資源稅征收范圍，將目前資源稅的征收對(duì)象由礦產(chǎn)資源擴(kuò)展到非礦產(chǎn)資源。同時(shí)增加水資源稅，以緩解水污染、缺水日益嚴(yán)重的狀況。改進(jìn)計(jì)稅方法，適當(dāng)提高稅率，按實(shí)際產(chǎn)量計(jì)稅。將土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅并入資源稅中，共同調(diào)控資源的合理開發(fā)和配置。二是完善消費(fèi)稅。進(jìn)一步擴(kuò)大課征范圍，將污染環(huán)境的電池、氟利昂等產(chǎn)品列入征稅范圍。三是開征獨(dú)立的生態(tài)保護(hù)稅。我國(guó)環(huán)境稅種缺位，治污資金主要以收費(fèi)形式籌集，現(xiàn)行排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然不夠高，加上我國(guó)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，環(huán)保資金捉襟見肘，應(yīng)通過(guò)生態(tài)保護(hù)稅制的建立，彌補(bǔ)環(huán)境治理資金不足。四是豐富環(huán)境保護(hù)的稅費(fèi)支出政策。對(duì)環(huán)境有益的科研成果轉(zhuǎn)讓，應(yīng)免征流轉(zhuǎn)稅和所得稅。對(duì)實(shí)行廢棄物循環(huán)利用的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。通過(guò)利用投資稅收抵免、加速折舊、再投資退稅等措施，刺激企業(yè)加大對(duì)治污設(shè)施的投資。削減不利于污染控制的稅收支出，如適度下調(diào)對(duì)農(nóng)藥、化肥等農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼。
四、強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償政策的穩(wěn)定性。一是繼續(xù)推進(jìn)退耕還林、退耕還草工程，尤其是擴(kuò)大重要江河流域所涉區(qū)域的實(shí)施范圍，將補(bǔ)助期限延長(zhǎng)到20年~30年，或是當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到農(nóng)民離開土地也能生存時(shí)為止，對(duì)坡度大于25度的退耕地實(shí)行永久性糧食補(bǔ)助制度，并提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。在政策執(zhí)行中向陜南漢、丹江流域傾斜，加大對(duì)水源區(qū)生態(tài)工程的投資力度。二是制定有針對(duì)性、有差異性的區(qū)域、流域生態(tài)補(bǔ)償政策。抓緊制定秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施細(xì)則。三是完善“項(xiàng)目支持”的補(bǔ)償形式，中央和陜西省政府要加大對(duì)漢、丹江流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)的支持力度。對(duì)適宜在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展的低消耗、低污染、低排放的環(huán)境友好型、資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)給予直接的投資補(bǔ)貼或銀行貸款貼息。
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