陜南漢、丹江流域是國家南水北調(diào)中線工程主要水源地，為實現(xiàn)“一江清水供北京”的目標，保護水源地的生態(tài)環(huán)境，陜南地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展受到限制，居民的生活水平也因此受到很大影響。
然而，目前的生態(tài)補償機制還存在一些問題，嚴重影響了兩江流域政府和群眾的積極性和主動性。因此，要使水源地生態(tài)環(huán)境得到持續(xù)、有效的保護，就必須完善生態(tài)補償?shù)拈L效機制。
筆者認為，目前陜南漢、丹江流域生態(tài)補償機制主要存在以下5個問題:
生態(tài)補償主體單一。目前，陜南漢、丹江流域生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付以縱向財政轉(zhuǎn)移支付為主，即中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付，缺乏區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉(zhuǎn)移補償機制。這種由中央政府埋單的方式顯然與“受益者付費”的原則相悖，導(dǎo)致中央財政壓力過大。陜南漢、丹江流域是生態(tài)服務(wù)的提供者，在環(huán)境保護和資源輸出方面做出了很大貢獻，僅靠自身力量，無法承擔(dān)既保護生態(tài)環(huán)境又推動社會經(jīng)濟發(fā)展的雙重任務(wù)。
生態(tài)補償政策期限短。由于退耕還林、生態(tài)公益林補償金等政策大都以項目、工程、計劃等方式組織實施，且都有明確的時限，導(dǎo)致政策的延續(xù)性不強，對實施效果帶來較大影響。我國目前實施的生態(tài)補償政策大多是短期性的。如最有影響的“退耕還林”生態(tài)補償政策的補助期限為5年~8年，期限內(nèi)農(nóng)民可依靠補助生存，農(nóng)民為保護生態(tài)環(huán)境所犧牲的利益得到一定補償。但是農(nóng)民成功轉(zhuǎn)產(chǎn)的并不多，大多數(shù)還是基于土地開展生產(chǎn)。同時，生態(tài)林、經(jīng)濟林大多尚未進入收益期，補貼政策期滿后，若利益得不到補償，農(nóng)民為了滿足基本生活需求，就不會再從保護生態(tài)環(huán)境的角度限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)，可能會出現(xiàn)新一輪生態(tài)環(huán)境破壞。
生態(tài)補償標準偏低。陜南漢、丹江流域的生態(tài)補償采取“一刀切”模式，目前主要是按面積進行生態(tài)補償，而對林地、森林覆蓋度、森林結(jié)構(gòu)等重要生態(tài)指標未著重考慮，導(dǎo)致林農(nóng)對生態(tài)公益林缺乏維護的積極性。同時，陜南漢、丹江流域生態(tài)補償?shù)臉藴室财停用竦纳钏绞艿揭欢ㄓ绊憽?/p>
生態(tài)補償資金來源少。陜南漢、丹江流域生態(tài)補償資金來源少，造成大量水利基礎(chǔ)設(shè)施缺少維修，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢，水源區(qū)經(jīng)費負擔(dān)沉重，退耕還林、天然林保經(jīng)費緊缺等問題。
生態(tài)補償機制缺乏法律支持。目前的生態(tài)補償實踐缺乏法律依據(jù)，大多是不同利益主體之間協(xié)商的結(jié)果。由于缺乏統(tǒng)一的配套規(guī)范，協(xié)商成本特別高；由于無法可依，糾紛解決難度非常大；由于主要靠政府行為運作，政府壓力很大，群眾怨言較多。
筆者認為，要更好地實現(xiàn)水源地保護，就要完善生態(tài)補償機制，尤其要完善生態(tài)補償?shù)姆审w系，建立陜南漢、丹江流域生態(tài)補償?shù)拈L效機制。
一、完善生態(tài)補償法律體系。要將“誰保護、誰受益、誰補償”明確規(guī)定為生態(tài)補償原則，體現(xiàn)事前保護和激勵、引導(dǎo)作用。立法應(yīng)明確界定生態(tài)服務(wù)的提供者和受益者，即補償接受者和實施者。補償接受主體是為生態(tài)環(huán)境保護而使自己發(fā)展受限的區(qū)域(流域)的政府、企業(yè)和個人以及區(qū)域外為保護生態(tài)環(huán)境做出貢獻的單位和個人。補償實施主體是環(huán)境獲益者，包括國家、受益區(qū)域、受益企業(yè)和個人。要通過立法明確生態(tài)環(huán)境補償費用的征收、管理和使用范圍。將陜南漢、丹江流域列為國家水源保護重點區(qū)域，納入南水北調(diào)中線工程總體規(guī)劃，全面實施《丹江口庫區(qū)及上游水土保持和水污染防治規(guī)劃》，將陜南漢、丹江流域的5市31個縣(區(qū))全部列為水土保持生態(tài)治理的重點區(qū)域，予以重點投資。
二、建立縱橫轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的生態(tài)補償機制模式。即采取國家投入和受益區(qū)籌資相結(jié)合的辦法，建立穩(wěn)定的生態(tài)補償機制，讓因南水北調(diào)和下游用水而利益受損的水源區(qū)百姓福利狀況得到改善，充分調(diào)動水源區(qū)居民保護生態(tài)環(huán)境的積極性。中央財政應(yīng)增加限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護的預(yù)算，加大轉(zhuǎn)移支付的力度。加大對陜南漢、丹江流域環(huán)境治理和生態(tài)保護的專項財政撥款、財政貼息和稅收等方面的支持力度。建立水資源費征收返還機制，對供水受益區(qū)按供水量征收水資源費并返還水源區(qū)，用于水土保持、污染治理和彌補經(jīng)濟損失，實現(xiàn)水源區(qū)和用水區(qū)人民共同受益、共同發(fā)展。建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，實行下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、受益區(qū)對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付。
三、建立生態(tài)稅制體系。要保證生態(tài)補償資金有長期穩(wěn)定的來源，就必須建立和完善我國生態(tài)稅制體系。一是調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。擴大資源稅征收范圍，將目前資源稅的征收對象由礦產(chǎn)資源擴展到非礦產(chǎn)資源。同時增加水資源稅，以緩解水污染、缺水日益嚴重的狀況。改進計稅方法，適當(dāng)提高稅率，按實際產(chǎn)量計稅。將土地使用稅、耕地占用稅和土地增值稅并入資源稅中，共同調(diào)控資源的合理開發(fā)和配置。二是完善消費稅。進一步擴大課征范圍，將污染環(huán)境的電池、氟利昂等產(chǎn)品列入征稅范圍。三是開征獨立的生態(tài)保護稅。我國環(huán)境稅種缺位，治污資金主要以收費形式籌集，現(xiàn)行排污收費標準仍然不夠高，加上我國環(huán)境污染日趨嚴重，環(huán)保資金捉襟見肘，應(yīng)通過生態(tài)保護稅制的建立，彌補環(huán)境治理資金不足。四是豐富環(huán)境保護的稅費支出政策。對環(huán)境有益的科研成果轉(zhuǎn)讓，應(yīng)免征流轉(zhuǎn)稅和所得稅。對實行廢棄物循環(huán)利用的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。通過利用投資稅收抵免、加速折舊、再投資退稅等措施，刺激企業(yè)加大對治污設(shè)施的投資。削減不利于污染控制的稅收支出，如適度下調(diào)對農(nóng)藥、化肥等農(nóng)產(chǎn)品的補貼。
四、強化生態(tài)補償政策的穩(wěn)定性。一是繼續(xù)推進退耕還林、退耕還草工程，尤其是擴大重要江河流域所涉區(qū)域的實施范圍，將補助期限延長到20年~30年，或是當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到農(nóng)民離開土地也能生存時為止，對坡度大于25度的退耕地實行永久性糧食補助制度，并提高補助標準。在政策執(zhí)行中向陜南漢、丹江流域傾斜，加大對水源區(qū)生態(tài)工程的投資力度。二是制定有針對性、有差異性的區(qū)域、流域生態(tài)補償政策。抓緊制定秦嶺生態(tài)環(huán)境保護區(qū)生態(tài)補償政策標準及實施細則。三是完善“項目支持”的補償形式，中央和陜西省政府要加大對漢、丹江流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)的支持力度。對適宜在水源保護區(qū)內(nèi)發(fā)展的低消耗、低污染、低排放的環(huán)境友好型、資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)給予直接的投資補貼或銀行貸款貼息。
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