中國水網(wǎng)編者按：目前，我國城市供水和污水處理行業(yè)目前市場化程度越來越高，市場份額逐漸傾向于向國內(nèi)、國際的大型水務集團集中。而城市供水行業(yè)改革、改制過程也伴隨著諸多爭議，期末資產(chǎn)處置問題是其中的一個焦點，濟邦公司總經(jīng)理張燎的文章《也談城市供水合資項目期末資產(chǎn)處置》，提供了一種見解和思路，并介紹了國際上的一些經(jīng)驗和做法。中國水網(wǎng)予以刊登，希望能夠為行業(yè)提供參考，也歡迎大家就此問題繼續(xù)進行討論。
也談城市供水合資項目期末資產(chǎn)處置
Another Explanation on the Issue of Asset Disposal at the end of Concession Period of Urban Water Supply JV Project
（濟邦公司，張 燎）
摘要：針對目前被廣泛討論的城市供水合資企業(yè)期末資產(chǎn)處置方式，文章介紹了歐盟委員會有關PPP指引性文件對特許經(jīng)營和政府撤資等民營化模式的定義，指出供水企業(yè)出售部分股權的合資方式是一種政府撤資，并非國際意義的特許經(jīng)營，非國有股東享有完全的產(chǎn)權。文章還指出政府期末無償收回資產(chǎn)在現(xiàn)階段的改革模式下可能存在的問題，建議期末資產(chǎn)處置按法律和行業(yè)管理兩個維度來考慮選擇合適方式。
一、問題的由來
最近幾個月由某些“高溢價”城市供水合資項目引發(fā)的合資期末如何處置非國有股東資產(chǎn)/股權問題在行業(yè)媒體和網(wǎng)絡上熱議不斷。有知名行業(yè)專家撰文支持采取無償收回方式處置這類合資公司的非國有股東產(chǎn)權，并以特許經(jīng)營制度下企業(yè)享有有限產(chǎn)權為由詳做解讀。
由于期末資產(chǎn)處置方式關涉對當前市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的理解，不同的處置方式在法律、財務和企業(yè)管理方面可能引致不同的后續(xù)結果，對現(xiàn)在普遍應用的城市供水合資模式具有重要意義，筆者有意就此做進一步的討論，以供讀者思考。
二、非國有股東的有限產(chǎn)權
首先要談的問題是合資公司的產(chǎn)權。對于非國有股東在城市供水合資公司中持有的部分股權的性質(zhì)，當前有兩種觀點：一種觀點是認為非國有股東所持股份與普通的合資公司（無論是國內(nèi)合資還是外商合資）股東的并無二致，擁有與該股權對應的完全產(chǎn)權，在公司經(jīng)營期結束或提前退出時，采用清算或轉讓等方式獲得該股權對應的股東權益價值；另一種觀點認為在特許經(jīng)營制度下，非國有股東所持股權具有有限產(chǎn)權性質(zhì)，不單該等股權在公司經(jīng)營期內(nèi)不能隨意轉讓、出質(zhì)擔保等，在公司經(jīng)營期末或提前退出時，政府方（請注意不是合資公司國有股東）更得以無償收回非國有股東的股權，而不用任何對該股東權益的補償對價或僅支付象征性的對價。
筆者認為上述第二種觀點在目前的城市供水改革模式下，有所不妥。
從歐洲國家對特許經(jīng)營制度（Concession）的普遍理解看，特許經(jīng)營模式下項目設施的資產(chǎn)所有權通常歸屬政府方，類似于BOT那樣典型的PPP模式也有同樣的資產(chǎn)權屬約定；不同的是特許經(jīng)營模式下的經(jīng)營者可以獲得與項目設施及業(yè)務相關聯(lián)的經(jīng)營收入，而BOT模式下經(jīng)營者通常是從政府/政府性企業(yè)那里獲得與其服務對應的收入。
關鍵的問題是，無論BOT抑或特許經(jīng)營，均是一個“單一”的私營投資人（無論其是否設立專門的項目公司）作為被授權方，負責該項目的某些實質(zhì)性的業(yè)務運營，如設計、融資、建設及運營等等，政府方不會介入被授權的私營投資人，而僅僅作為資產(chǎn)所有人、監(jiān)管人的角色存在于這類公私部門合作關系中。在上述前提下，我們可以說，私營投資人獲得的權益或者在項目公司中的股權是“有限產(chǎn)權”，政府在特許經(jīng)營期末從特許經(jīng)營者處無償收回最終所有權歸自己的項目資產(chǎn)沒有問題。
歐盟委員會在有關PPP的指引性文件中提到另外一種民營化方式——政府部分撤資（Partial Private Divestiture ），這種方式也曾經(jīng)被另外一位知名的民營化大師E.S.薩瓦斯詳細描述過 ，被稱作政府撤資（Divestment）。兩者對撤資方式的描述基本一致：一種涉及將國有資產(chǎn)或國有企業(yè)產(chǎn)權（可以是部分也可能是全部）出售給私營投資人的民營化方式；而且明確指出，政府撤資方式下私營投資人獲得的產(chǎn)權不同于特許經(jīng)營模式下的有限產(chǎn)權，而是永久產(chǎn)權，或者說“完全產(chǎn)權”。
讓我們回到中國公用事業(yè)改革的環(huán)境來觀察，自來水廠、污水處理廠、垃圾焚燒廠等BOT項目基本符合國際通行意義的特許經(jīng)營模式要素特點，私營投資人對項目設施資產(chǎn)擁有受限制的產(chǎn)權，在特許經(jīng)營期末需將其無償移交給政府方面。然而，在城市供水行業(yè)普遍采取的出售部分國有企業(yè)產(chǎn)權給社會資本，組建合資公司的市場化改革方式——國有資產(chǎn)管理部門稱之為“產(chǎn)權多元化”改革——應該定性為政府撤資，而有別于國際通行的特許經(jīng)營模式。
以筆者之見，由于當初建設部126號文中規(guī)定市政公用特許經(jīng)營制度時，并未對特許經(jīng)營制度做進一步的解釋，各地方政府操作中對資產(chǎn)權屬、政府/企業(yè)責任邊界、收入成本分擔關系等都有不同的理解，導致市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的具體實現(xiàn)形式五花八門，特許經(jīng)營制度成了一個“筐”，任何有關市政公用事業(yè)市場化改革都往里裝。各路專家、學者和咨詢機構紛紛對建設部語焉不詳?shù)?#8220;特許經(jīng)營制度”加上自己的理解，四處傳播、相互影響，遂形成當前業(yè)界對特許經(jīng)營制度的思想認識混亂狀況。
建設部2004年發(fā)布的《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》明顯是以水廠BOT模式為交易結構基礎來編制的，其中約定項目設施資產(chǎn)在特許經(jīng)營期末無償移交政府方既合理也是可以理解的。但是，這個示范文本假定的投融資模式和交易結構不包括供水行業(yè)后來流行的廠網(wǎng)合一的系統(tǒng)改革，自然也不適合于作為城市供水系統(tǒng)合資方式下的特許經(jīng)營協(xié)議范本。關于文本適用問題，在地方政府層面存在相當?shù)恼J識誤區(qū)，建設部有關職能部門一直沒有公開的官方解釋，頻頻出現(xiàn)合資項目硬套2004年版特許協(xié)議示范文本的現(xiàn)象。
可以肯定的是，以2002年浦東自來水公司股權轉讓開始的中國城市供水企業(yè)合資改革模式是一種產(chǎn)權多元化改革，也是國際慣例的“政府撤資”，合資公司中的非國有股東（當然也包括國有性質(zhì)股東）擁有永久產(chǎn)權。建設部門的特許經(jīng)營制度此時處于非常尷尬的地位：無論政府或行業(yè)主管部門是否授予合資公司特許經(jīng)營權，私營投資人事實上已經(jīng)通過合資方式介入原供水企業(yè)享有的供水業(yè)務專營權。
有人以澳門水司的民營化改革為例，試圖說明特許經(jīng)營模式下私營投資人享有的是有限產(chǎn)權。但是，請注意，中法水務在澳門水司項目上采用的確實是國際慣例的特許經(jīng)營模式，政府將原有水司資產(chǎn)出售給中法水務時幾乎沒有作價，且項目公司——澳門水司全部由中法水務投資控股，澳門政府未持有任何權益。這些都是典型的特許經(jīng)營模式特征，與國內(nèi)實施的供水企業(yè)產(chǎn)權轉讓（以國資部門核準的凈資產(chǎn)評估值為作價基礎），組建合資公司的方式大為不同。
三、期末資產(chǎn)無償收回的影響
前文已經(jīng)充分說明中國當前的城市供水合資改革并非國際規(guī)范意義的特許經(jīng)營，而是一種政府部分退出，形成多元化產(chǎn)權結構的改革模式，自然也不存在所謂有限產(chǎn)權，期末資產(chǎn)無償收回的規(guī)定。
進一步，我們還可以討論假如在相關項目協(xié)議中強制約定期末資產(chǎn)由政府無償收回可能面臨的法律、財務、管理方面的問題，如此可以得到有關期末資產(chǎn)處置更為全面和清晰的認識。
法律上，我國的《公司法》、《中外合資企業(yè)經(jīng)營法》對國內(nèi)合資公司、外商合資公司均約定股東享有與其股權比例相對應的收益、經(jīng)營決策等權利，也約定在公司經(jīng)營期末應該采用清算等方式處置剩余資產(chǎn)、債務和權益，如果中途轉讓股份，應該由合資公司的轉讓股東、其他股東、受讓方等按照一定的規(guī)則辦理轉讓和對價支付。事先約定合資公司非國有股東的股權由股東之外的第三方的政府方無償取得，雖然從商務上顯失公平，但如果在合資協(xié)議、章程上預先作出相關約定，轉讓的非國有股東放棄獲得對價，從現(xiàn)行法律而言并未明確禁止。
就財務影響而言，有償和無償兩種處置方式均無操作障礙。如果事先明確約定在經(jīng)營期末無償收回非國有股東股權，非國有投資人在報價時必然考慮此因素（期末沒有任何殘值現(xiàn)金流），理論上其準入階段的競爭報價應該比同一項目約定期末有償回購方式更低。
但是，關鍵問題發(fā)生在管理上，當合資公司非國有股東意識到它無法獲得任何對期末資產(chǎn)的補償時，經(jīng)營期的最后若干年，非國有股東必然充分行使其在合資公司的決策權，反對進行任何新增設施投資，盡量降低維養(yǎng)投入，盡可能多分配公司利潤。政府將面對一個內(nèi)部決策紛爭不斷，設法拒絕履行政府有關新增供水設施建設規(guī)劃的合資公司?，F(xiàn)在規(guī)定期末無償收回非國有產(chǎn)權的項目協(xié)議對此基本上沒有約定政府如何對付這樣的情形。
四、小結
歸結起來，筆者認為在城市供水企業(yè)采用部分國有產(chǎn)權轉讓，與社會資本共同組建合資公司的改革模式中，非國有股東從法理上享有合資公司永久、完全的股權，合資經(jīng)營期末非國有股東退出時，其股權應該采用政府有償回購、再轉讓給政府招標選擇的第三方等方式處置，不適于由政府無償收回。
期末資產(chǎn)處置在供水企業(yè)改制招商項目中看似一個小小的具體技術處理問題，但是，從上文我們已經(jīng)可以清晰地看出它的背后實際上牽涉到政府主管部門、業(yè)界對特許經(jīng)營制度的設計和理解。由此觀之，就感到“茲事體大、不可不察”。
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