2011年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》近日發(fā)布，這是中央政府首次把水利提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度。根據(jù)一號(hào)文件的相關(guān)要求，中國(guó)今后10年在水利方面的年平均投資將比2010年高出一倍；政府計(jì)劃將全國(guó)年用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)。此外，一號(hào)文件提出要積極推進(jìn)水價(jià)改革。
我國(guó)水資源較為稀缺，但長(zhǎng)期使用的“福利用水”模式卻淡化了社會(huì)節(jié)水意識(shí)，水資源保護(hù)問(wèn)題亟待破題。中央一號(hào)文件的祭出，為我國(guó)水資源利用效率、使用規(guī)模以及價(jià)格機(jī)制等方面指明了方向。但需要指出的是，只有讓傳統(tǒng)倚重行政直接調(diào)控水資源的思維盡早轉(zhuǎn)向、充分發(fā)揮市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制的作用，才可能促使水資源管理更加有效。
常言道，水是生命之源。歲末年初，一場(chǎng)嚴(yán)重旱情肆虐北方。其中，山東濟(jì)寧等部分地區(qū)的氣象干旱程度已達(dá)到兩百年一遇，目前，山東全省有過(guò)半小麥田正受旱情影響，30萬(wàn)人飲水困難。事實(shí)上，我國(guó)一直都是全球人均水資源最貧乏的國(guó)家之一，但對(duì)水資源的利用效率卻十分低下，萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量為610立方米，是發(fā)達(dá)國(guó)家的十幾倍。此消彼長(zhǎng)之間，我國(guó)水利系統(tǒng)在面臨久違的大旱天災(zāi)之時(shí)，其應(yīng)對(duì)調(diào)節(jié)能力便愈顯脆弱。究其根源，水資源“國(guó)家養(yǎng)水、福利用水”的模式長(zhǎng)期延續(xù)，地方對(duì)“大鍋水”的利用規(guī)劃工作難言積極。由于節(jié)水工作產(chǎn)生的效益過(guò)程緩慢，很可能歷屆領(lǐng)導(dǎo)在行政任期內(nèi)無(wú)法得到體現(xiàn)，地方政府往往會(huì)為發(fā)展即期投資而忽視保護(hù)水資源的長(zhǎng)效機(jī)制，短視經(jīng)濟(jì)訴求弱化了其對(duì)破壞水資源行為的監(jiān)管動(dòng)力。與此同時(shí)，就追求效用最大化的微觀實(shí)體與個(gè)人而言，在當(dāng)前制度下保護(hù)水資源所付出的成本無(wú)法獲得相應(yīng)補(bǔ)償；而破壞水資源者也不必為此付費(fèi)。由此，節(jié)約用水并非微觀實(shí)體的最優(yōu)選擇?？梢?，市場(chǎng)激勵(lì)和約束機(jī)制嚴(yán)重滯后，道德風(fēng)險(xiǎn)必然隨之增加。
恰因此，中央一號(hào)文件對(duì)全年用水總量和效率方面等提出了具體化要求，隨著行政量化指標(biāo)的層層劃撥，將能督促地方政府部門酌情考量本地節(jié)水與用水管理，適度提高水資源的利用水平。但是，以行政為主的調(diào)控舉措難免存在定量考核失準(zhǔn)、監(jiān)督成本較高等問(wèn)題，水資源合理利用最終還應(yīng)向市場(chǎng)化舉措過(guò)渡。從歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的水資源改革路徑看，正是將“誰(shuí)用水，誰(shuí)付費(fèi)”、“誰(shuí)排放，誰(shuí)出錢”、“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的理念灌輸進(jìn)水資源保護(hù)律法，才真正確保了水資源管理的有序進(jìn)行。以此觀之，在一號(hào)文件全面推出之后，包括水資源專項(xiàng)立法、監(jiān)督部門職責(zé)認(rèn)定等后續(xù)工作需進(jìn)一步細(xì)化。需要指出的是，未來(lái)我國(guó)水資源系統(tǒng)應(yīng)大力倡導(dǎo)水權(quán)分配清晰、環(huán)保“費(fèi)改稅”的改革路徑。比如，水資源交易市場(chǎng)可以分為兩級(jí)，權(quán)力部門可以將公共水資源使用權(quán)出售給使用機(jī)構(gòu)或個(gè)人，交易形式可以是拍賣、競(jìng)標(biāo)等。持有水權(quán)的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，可以根據(jù)實(shí)際需求在二級(jí)市場(chǎng)上讓渡或者購(gòu)買水資源使用權(quán)利。如若能將水資源污染成本內(nèi)部化、開放水權(quán)交易市場(chǎng)，那么不僅可以體現(xiàn)水資源的稀缺性，而且可以提高水資源的利用效率。
需要提及的是，對(duì)于用水價(jià)格問(wèn)題，一號(hào)文件提出的階梯水價(jià)設(shè)想成為其中一個(gè)重要看點(diǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，階梯定價(jià)將有助于利用價(jià)格杠桿推動(dòng)水資源節(jié)約。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，在城市壟斷供水體制下，水務(wù)公司的實(shí)際供水成本以及管理費(fèi)用等開支處于“暗箱”之中，由此導(dǎo)致此前蘭州、北京等各城市水價(jià)調(diào)漲頻頻引發(fā)民眾質(zhì)疑。在水價(jià)絕對(duì)水平尚難平眾口的情況下，如何合理界定階梯幅度，著實(shí)考驗(yàn)主管部門的智慧。所以，市場(chǎng)化思維在水價(jià)核定中也不可或缺。從英國(guó)等國(guó)家把公用資源產(chǎn)品決定權(quán)交還給市場(chǎng)的改革歷程看，我國(guó)水務(wù)等資源供給也應(yīng)當(dāng)向民營(yíng)資本放開，在政府制定好競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的前提下，讓其發(fā)揮出積極的“鯰魚效應(yīng)”，可以倒逼水務(wù)成本趨向透明，充分競(jìng)爭(zhēng)將有助于市場(chǎng)自發(fā)尋求水價(jià)的合理水平。
在北方大旱之年，中央一號(hào)文件聚焦水利問(wèn)題并非應(yīng)景之舉，而是對(duì)我國(guó)水資源管理體制的拾遺補(bǔ)缺。應(yīng)當(dāng)看到的是，行政監(jiān)管發(fā)力固然有助于喚醒社會(huì)節(jié)水意識(shí)，但水資源稀缺性的充分彰顯還需要市場(chǎng)調(diào)節(jié)。
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