近年來，隨著環(huán)境保護(hù)的力度加大，每年都有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)被關(guān)停。那么，這些企業(yè)關(guān)停后，有哪些值得注意的善后問題呢？
在發(fā)生嚴(yán)重污染事件后，一些地方政府往往以關(guān)停遷移作為應(yīng)對嚴(yán)重污染企業(yè)的對策，只重視快速“滅火”，卻忽視了對環(huán)境治理與恢復(fù)責(zé)任的界定劃分與擔(dān)當(dāng)，輕視了對環(huán)境受害者的損害賠償。
以2006年甘肅省隴南市徽縣鉛污染事件為例，其善后處理情況如何？
據(jù)記者了解，在這起事件中，肇事污染企業(yè)被關(guān)閉了，領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)了，但是，大量受害兒童的健康損害賠償甚至有些受害者的基本治療問題卻沒有得到妥善處理。目前，受害者正艱難地奔波于司法維權(quán)中，希望獲得損害賠償。除人身損害外，污染區(qū)域的環(huán)境恢復(fù)與治理更少人問津，當(dāng)?shù)厥艿絿?yán)重污染的土地和水也沒有進(jìn)行過任何相關(guān)處理。
中國政法大學(xué)副教授楊素娟說：“發(fā)生重大環(huán)境事故后，即使采取了看似對企業(yè)最嚴(yán)厲的關(guān)停處罰，如果沒有將長期的、復(fù)雜的環(huán)境恢復(fù)和環(huán)境損害賠償作為并行的解決對策，這樣的嚴(yán)厲執(zhí)法是不徹底的事后環(huán)境監(jiān)督。”
企業(yè)為何不履行善后責(zé)任？ 法律標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究、資金保障滯后
是什么原因造成了大量關(guān)停企業(yè)不履行其污染的善后責(zé)任呢？
浙江省嘉興學(xué)院講師、法學(xué)博士楊華國，曾參與上海世博會前部分污染企業(yè)善后環(huán)境問題的解決。他分析說，我國被關(guān)停的污染企業(yè)，要么是采用落后生產(chǎn)工藝、設(shè)備和無環(huán)保手續(xù)的小作坊，要么是企業(yè)設(shè)備老化、歷史遺留問題多、政策性負(fù)擔(dān)重的老企業(yè)。
“前者關(guān)停后是沒有能力解決善后問題的，后者關(guān)停后最急迫需要解決的是人員安置等事關(guān)社會穩(wěn)定的大難題，而且在解決過程中也是困難重重。因此，環(huán)境治理與賠償?shù)纳坪髥栴}往往被忽略。”楊華國說。
企業(yè)的實(shí)際困難能否成為他們逃避其善后責(zé)任的理由？法律對關(guān)停污染企業(yè)的善后問題又有哪些具體規(guī)定呢？
據(jù)了解，我國《環(huán)境保護(hù)法》確立了“誰污染，誰治理”的原則；2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》有“產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位需要終止的，應(yīng)當(dāng)事先對工業(yè)固體廢物的貯存、處置的設(shè)施、場所采取污染防治措施，并對未處置的工業(yè)固體廢物做出妥善處置，防止污染環(huán)境”的規(guī)定。但楊華國認(rèn)為，這樣的規(guī)定“過于簡略和抽象，可操作性不強(qiáng)”。
2008年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2008〕48號)，對土壤污染方面的善后治理進(jìn)行了規(guī)定，“造成污染的單位已經(jīng)終止，或者由于歷史等原因確實(shí)不能確定造成污染的單位或者個人的，被污染的土壤或者地下水，由有關(guān)人民政府依法負(fù)責(zé)修復(fù)和治理；該單位享有的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人負(fù)責(zé)修復(fù)和治理。有關(guān)當(dāng)事人另有約定的，從其約定；但是不得免除當(dāng)事人的污染防治責(zé)任。”
楊華國認(rèn)為，此《意見》屬于規(guī)范性文件，層級較低且缺乏強(qiáng)制力，而且此意見將善后治理責(zé)任歸結(jié)到政府和土地使用權(quán)受讓人身上，在操作中難度很大。
上海交通大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師王曦認(rèn)為，目前關(guān)停污染企業(yè)普遍善后工作不力的原因歸結(jié)于兩個滯后，即法律制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)滯后，以及責(zé)任追究機(jī)制和資金保障滯后。
王曦進(jìn)一步解釋說，污染企業(yè)關(guān)停后主要的遺留問題是土壤污染。要判定企業(yè)的法律責(zé)任時首先要按法律規(guī)定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，沒有標(biāo)準(zhǔn)就會造成執(zhí)法難，但目前我國此類標(biāo)準(zhǔn)較為滯后。
談到責(zé)任追究問題，王曦說，關(guān)停企業(yè)污染方面善后的問題長期被忽視了。原來，大家只看到廠區(qū)里的問題，而沒有看到對更大范圍的更大危害，所以我國缺乏這一類的法律制度。
現(xiàn)實(shí)情況是，公司并不是長命的組織體，它經(jīng)過一定期間就會消失或轉(zhuǎn)變。王曦認(rèn)為，企業(yè)如果轉(zhuǎn)讓，治污和損害賠償責(zé)任也應(yīng)該轉(zhuǎn)給接替者；如果是關(guān)停，責(zé)任就應(yīng)該由原企業(yè)主承擔(dān)。
王曦進(jìn)一步解釋說，外國公司在兼并或購買中國公司時，一般會對土地污染等問題進(jìn)行調(diào)查。如果存在問題，它會在兼并時把這類費(fèi)用算到中方工廠身上。這種做法對中國公司也應(yīng)該適用，即在做兼并調(diào)查時要清算污染方面的欠賬。
無主污染企業(yè)誰負(fù)責(zé)？ 美國、日本通過設(shè)立環(huán)境基金解決
兼并調(diào)查時清算污染欠賬的做法對大中型企業(yè)而言也許有效，但中國目前大多數(shù)污染企業(yè)都是中小企業(yè)，它們規(guī)模小但污染重、壽命短，造成污染后關(guān)停就“走人”，根本就找不到企業(yè)主，給相關(guān)部門的執(zhí)法和監(jiān)管帶來了很大挑戰(zhàn)。那么，這些“無主”企業(yè)留下的污染又該由誰來負(fù)責(zé)呢？
美國：設(shè)立超級基金
據(jù)王曦和楊華國介紹，西方發(fā)達(dá)國家在這方面的做法比較成熟，其中比較典型的是美國。
美國在20世紀(jì)70年代也面臨與我國當(dāng)前比較類似的問題，頻頻發(fā)生重大的廢棄物遺留地污染事件，如紐約州的萊夫運(yùn)河(LoveCanal)污染案。為此，美國國會在1980年通過了《綜合環(huán)境反映、賠償和責(zé)任法》(又稱《超級基金法》)，其后幾經(jīng)修改完善，《超級基金法》成為世界各國污染修復(fù)環(huán)境立法的重要借鑒。
《超級基金法》主要規(guī)定了4個方面的內(nèi)容：一是建立了一個信息收集和分析系統(tǒng)，以幫助政府掌握危險廢物傾倒場的特點(diǎn)并據(jù)此制訂優(yōu)先行動計劃；二是賦予聯(lián)邦政府對危險廢物緊急情況做出反應(yīng)及清理受污染的場所的權(quán)力；三是創(chuàng)建一個信托基金以支付清除和治理行動的成本，這個基金就是“超級基金”；四是確定責(zé)任人承擔(dān)對危險廢物進(jìn)行清理和賠償相應(yīng)的成本支出。
《超級基金法》的基本立法理念就是“先治理，后追責(zé)”，關(guān)鍵目的在于建立一個迅速清除和治理污染遺留地的反應(yīng)機(jī)制?！冻壔鸱ā穼?shí)施之后成效顯著，對及時治理美國各地大量存在的污染遺留地發(fā)揮了重大作用。
《超級基金法》最大的制度創(chuàng)新在于通過設(shè)立“超級基金”來治理污染遺留地。根據(jù)《超級基金法》的規(guī)定，當(dāng)責(zé)任主體不能確定，或無力承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用時，超級基金就會被用來支付整治修復(fù)費(fèi)用。之后，超級基金將提起訴訟，向能找到的責(zé)任主體追索其所支付的治理費(fèi)用。這樣做的好處是即使責(zé)任主體缺位，受污染的土地也能得到及時、有效的治理。楊華國認(rèn)為，這一點(diǎn)是我國在污染企業(yè)關(guān)停后的善后環(huán)境治理方面值得大力借鑒的。
日本：多種環(huán)境基金充分救濟(jì)
楊素娟長期致力于日本公害環(huán)境糾紛的處理機(jī)制等方面的研究，她介紹了日本的經(jīng)驗(yàn)。
上世紀(jì)60年代的水俁病等公害事件，推動日本政府不斷通過立法來管理公害問題。如何籌措環(huán)境管理資金治理被污染的環(huán)境、實(shí)現(xiàn)環(huán)境再生及充分救濟(jì)公害病患者，始終是日本環(huán)境立法的重點(diǎn)問題，即使是在日本《循環(huán)社會形成推進(jìn)法》中也嚴(yán)格規(guī)范了環(huán)境資金的負(fù)擔(dān)問題。
日本通過立法或訴訟和解等途徑，建立了多種環(huán)境基金。如依據(jù)《公害健康被害補(bǔ)償法》設(shè)立了面向被認(rèn)定的水俁病、哮喘病患者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)沫h(huán)境基金；通過東京大氣污染訴訟的和解，設(shè)立了由中央政府、東京都和豐田、本田等汽車企業(yè)建立的大氣污染特別賠償基金；現(xiàn)在正在發(fā)生中的核事故污染損害，其被害救濟(jì)金的來源問題，也早已在《核損害賠償法》中做出了規(guī)范。
雖然日本各類基金的補(bǔ)償對象不同、來源不同，政府與企業(yè)承擔(dān)的比例不同，但是，資金來源的征費(fèi)途徑、方式、計算方法還有補(bǔ)償對象的確定條件、程序、發(fā)放額計算等具體問題，都有非常詳細(xì)的規(guī)范，并且，針對資金籌集與管理中的違法行為也規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施。
楊素娟分析認(rèn)為，日本的環(huán)境基金在實(shí)施運(yùn)用上非常嚴(yán)格、規(guī)范，在環(huán)境恢復(fù)、環(huán)境損害賠償方面發(fā)揮了良好的效果，這對我國建立環(huán)境恢復(fù)、健康損害基金制度具有很好的借鑒意義。
她補(bǔ)充說，地方政府以建立公害病康復(fù)中心免費(fèi)或部分免費(fèi)救治公害病患者、發(fā)放環(huán)境健康體檢補(bǔ)貼費(fèi)等方式，采取非經(jīng)濟(jì)性環(huán)境被害救濟(jì)措施，還有通過西淀川大氣污染訴訟，由被害人從損害賠償金中拿出一部分錢設(shè)立的藍(lán)天基金用于區(qū)域環(huán)境再生等，也都是非常值得我國研究借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
立法應(yīng)該怎么辦？ 明確責(zé)任設(shè)立基金強(qiáng)化追責(zé)
我國亟待構(gòu)建什么樣的法律和制度解決因污染關(guān)停企業(yè)的善后問題呢？
楊華國認(rèn)為，目前，《環(huán)境保護(hù)法》的修訂已經(jīng)提上了人大的立法規(guī)劃。我們應(yīng)以此為契機(jī)，在修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》中建立健全污染企業(yè)關(guān)停相關(guān)的善后環(huán)境治理與賠償制度。當(dāng)然，污染企業(yè)關(guān)停的善后環(huán)境治理與賠償問題不是孤立的，而是“鑲嵌”在整個環(huán)境污染治理制度體系中，而且也需要在整體配套的制度設(shè)計中予以解決。
為解決污染企業(yè)關(guān)停后由誰治理和賠償?shù)膯栴}，楊華國建議盡快出臺重污染企業(yè)退出機(jī)制，對環(huán)境污染治理責(zé)任和賠償責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，并用建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度和環(huán)境污染治理基金的辦法，來解決污染企業(yè)關(guān)停后賠償資金和治理資金來源的問題。
“應(yīng)依法明晰政府的公共環(huán)境治理責(zé)任、企業(yè)的環(huán)境恢復(fù)責(zé)任，并研究試行保障環(huán)境治理資金、技術(shù)投入的環(huán)境保護(hù)基金制度；研究試行企業(yè)環(huán)境責(zé)任保險制度，將環(huán)境民事責(zé)任，特別是環(huán)境健康損害賠償責(zé)任作為企業(yè)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先承擔(dān)的環(huán)境法律責(zé)任予以規(guī)范。”楊素娟說。
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