環(huán)保法修訂草案
接連的霧霾天氣，牽動(dòng)公眾神經(jīng)。昨天，備受矚目環(huán)境保護(hù)法修訂案草案提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議三審。針對(duì)目前環(huán)境污染形勢(shì)，立法機(jī)關(guān)繼續(xù)從多個(gè)方面補(bǔ)充完善法律草案。其中，政策環(huán)評(píng)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?，都被視?ldquo;超前”舉措。
全國(guó)人大法律委認(rèn)為，一些地方因經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)而忽視環(huán)境保護(hù)，有些單位單純追求利潤(rùn)而無(wú)視社會(huì)責(zé)任，環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不嚴(yán)、處罰過(guò)輕、違法成本低，公眾環(huán)境意識(shí)有待提高，這些都是突出的問(wèn)題。
現(xiàn)行環(huán)保法于1979年試行，1989年正式頒布實(shí)施。因?yàn)樯鐣?huì)關(guān)注度高，公眾期望也高，全國(guó)人大常委會(huì)這次修改環(huán)保法，顯得格外慎重。修改稿草案破例兩次公開(kāi)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。
亮點(diǎn)
政府制定政策也要環(huán)評(píng)
政策環(huán)評(píng)被視為此次環(huán)保法修改最為“超前”的規(guī)定。此前，對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境評(píng)價(jià)，已經(jīng)成為“規(guī)定動(dòng)作”，對(duì)規(guī)劃的環(huán)境評(píng)價(jià)，也在不少地方實(shí)施。
現(xiàn)在，立法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門、公眾都認(rèn)為，政府制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。因此三審稿規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)。
參與立法的人士表示，“政策環(huán)評(píng)”并非一個(gè)單獨(dú)的前置程序，這項(xiàng)規(guī)定的意義在于，政府在制定相關(guān)政策時(shí)，必須聽(tīng)取環(huán)境方面的建議，防止政策對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，讓政府處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。
環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)造假也要擔(dān)責(zé)
環(huán)評(píng)造假的事件屢有發(fā)生，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，曾一度無(wú)法可依。
全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員張鳴起介紹，環(huán)保法修改稿草案二審之時(shí)，有些常委會(huì)委員、部門和社會(huì)公眾提出，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假的行為應(yīng)當(dāng)規(guī)定法律責(zé)任。
此次三審稿增加規(guī)定，接受委托為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中弄虛作假，致使環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)嚴(yán)重失實(shí)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，除依照有關(guān)法律規(guī)定予以處罰外，還應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任。
違法排污擬“按日處罰”
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，對(duì)污染者罰到頂就是100萬(wàn)元，“違法成本低、守法成本高”是我國(guó)環(huán)境污染事件頻發(fā)的一個(gè)重要原因。
對(duì)此，草案明確指出，企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
北京大學(xué)資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁認(rèn)為，“按日計(jì)罰”是個(gè)很大的突破，也是世界各國(guó)通行的做法，這將有利于對(duì)環(huán)境損害的遏制，也有利于讓環(huán)保執(zhí)法硬起來(lái)。
據(jù)新華社電
分析
“修正”改“修訂”
一字之差意味大改
因?yàn)椴莅甘菍?duì)環(huán)保法的全面修訂，全國(guó)人大法律委建議，將環(huán)保法修正案草案改為修訂草案。
有熟悉環(huán)保法修改情況的官員認(rèn)為，從“修正”改為“修訂”，雖只有一字之差，實(shí)際上意味著環(huán)保法從“小改”到“大改”的跨越。
不過(guò)，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡守秋認(rèn)為，雖然現(xiàn)在名字從“修正”改為了“修訂”，是“大改”還是“小改”，最終需要看修改的具體內(nèi)容。在他看來(lái)，現(xiàn)在環(huán)保法修訂案草案三審稿內(nèi)容比此前又取得了一定的進(jìn)步，但是改動(dòng)的幅度還不是特別大，還是可以更多地進(jìn)行討論，充分考慮，哪怕修法的時(shí)間長(zhǎng)一點(diǎn)也沒(méi)關(guān)系。
縱深
政策環(huán)評(píng)執(zhí)行難度多大？
專家稱政策環(huán)評(píng)入法將具里程碑意義，但實(shí)踐中會(huì)困難重重
國(guó)家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登是我國(guó)最早展開(kāi)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)研究的專家，他解釋，規(guī)劃環(huán)評(píng)和政策環(huán)評(píng)都屬于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，其在我國(guó)推動(dòng)十分艱難，和普通的項(xiàng)目環(huán)評(píng)不同，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)是更高一個(gè)級(jí)別的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，該制度的建立會(huì)觸及很多權(quán)力部門的權(quán)限。
據(jù)悉，此前推出環(huán)評(píng)法時(shí)，雖然很多專家力推，但最終在很多部門反對(duì)下，只將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中的規(guī)劃環(huán)評(píng)寫(xiě)入了法律，政策環(huán)評(píng)并未立法。
此前的環(huán)保法修正案草案二審稿內(nèi)容中，首次加入了規(guī)劃環(huán)評(píng)內(nèi)容，與環(huán)評(píng)法同步，但也未加入政策環(huán)評(píng)內(nèi)容。規(guī)劃環(huán)評(píng)制度下，部門不能簡(jiǎn)單地自己推出各類規(guī)劃、計(jì)劃，而必須在規(guī)劃前考慮到可能發(fā)生的環(huán)境影響。
彭應(yīng)登表示，目前即使是規(guī)劃環(huán)評(píng)，推行也十分困難，“如擠牙膏”似地一步步推進(jìn)。他表示，目前，規(guī)劃環(huán)評(píng)在省一級(jí)層面進(jìn)展順利，但在地市一級(jí)層面推行非常不理想。
其表示，目前如北京市的全市規(guī)劃，如地鐵規(guī)劃、能源規(guī)劃、土地規(guī)劃等十二五規(guī)劃，都已納入了環(huán)保部門的審查意見(jiàn)，但在各區(qū)縣，依然沒(méi)有展開(kāi)規(guī)劃環(huán)評(píng)。同樣的情況在全國(guó)都類似。
相比之下，政策環(huán)評(píng)較規(guī)劃環(huán)評(píng)更為宏觀，其要求各部門在制定政策，也就是大政策、大方針的過(guò)程中，必須首先評(píng)估政策可能導(dǎo)致的環(huán)境影響。
他認(rèn)為，目前環(huán)保法修訂案草案三審稿能納入政策環(huán)評(píng)，是填補(bǔ)了法律上的一個(gè)空白，具有里程碑式的意義。不過(guò)，他同時(shí)表示，即使環(huán)保法修訂案草案最終真的確立了政策環(huán)評(píng)制度，在推行的實(shí)踐中肯定依然困難重重，但至少目前首先確立了法律，今后國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)法規(guī)條例就有法可依了，“一步步來(lái)，總會(huì)水到渠成的。”
政策未環(huán)評(píng)有哪些后果？
專家稱空氣污染加重、產(chǎn)能過(guò)剩，均系政策考慮不周后遺癥
此前，因政策考慮不周而帶來(lái)環(huán)境影響的例子比比皆是，彭應(yīng)登說(shuō)，此前的汽車產(chǎn)業(yè)政策、城市汽車發(fā)展政策便是如此。以北京為例，此前沒(méi)有采用汽車總量控制，造成了空氣污染，現(xiàn)在再來(lái)進(jìn)行控制則有點(diǎn)為時(shí)過(guò)晚，很是被動(dòng)。再比如，北京此前的人口政策，如果考慮到環(huán)境影響而早點(diǎn)進(jìn)行人口總量控制的話，也許也可以減少現(xiàn)在的霧霾天。
此外，彭應(yīng)登舉例，此前國(guó)家鼓勵(lì)鋼鐵、水泥、船舶等高污染高耗能企業(yè)的發(fā)展，現(xiàn)在卻出現(xiàn)了30%以上的產(chǎn)能過(guò)剩，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，大氣污染集中，這些都跟當(dāng)時(shí)出臺(tái)政策時(shí)未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估有關(guān)。
其表示，雖然政策環(huán)評(píng)操作難度較高，但應(yīng)該首先把制度建立起來(lái)，因?yàn)榄h(huán)境治理的重要原則就是越早考慮，最終可能出現(xiàn)的環(huán)境影響也越小，不會(huì)被動(dòng)治理，而可以主動(dòng)保護(hù)。反之，一些大政方針，比如開(kāi)發(fā)西部，如果沒(méi)有提前做好配套的保護(hù)措施，可能會(huì)給當(dāng)?shù)卮嗳醯纳鷳B(tài)帶來(lái)災(zāi)難。
