十八屆三中全會(huì)繼續(xù)深化了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的論述，并提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體制。
在此框架下，新一輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革將是一幅怎樣的圖景？本月15日，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者專訪了全國工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長駱建華。
高耗能峰值還未到來
第一財(cái)經(jīng)日報(bào)：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。你怎么評價(jià)我國當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境狀況？
駱建華：我國生態(tài)環(huán)境狀況已進(jìn)入到危機(jī)狀態(tài)。
怎樣應(yīng)對環(huán)境危機(jī)，除了樹立信心外，更重要的是確定環(huán)境治理的總目標(biāo)。在我看來，這個(gè)目標(biāo)既有短期的，如大氣污染治理行動(dòng)計(jì)劃，確定用5年時(shí)間，全國地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右。
此外，還需要確立中長期目標(biāo)，要像描繪經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)一樣，確立到2030年作為我國最終解決環(huán)境問題的最后時(shí)限，做到大氣消滅霧霾、湖泊消滅藍(lán)藻、河流消滅劣五類水。當(dāng)然，土壤污染治理是一個(gè)更為艱難的任務(wù)，目前還沒有摸清家底。
但也應(yīng)該看到，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程還很艱難。中國未來10年內(nèi)，至少是前5年，工業(yè)化、城市化還沒有完全實(shí)現(xiàn)，這意味著鋼鐵、水泥等高污染、高耗能產(chǎn)品的峰值點(diǎn)還沒有到來，消費(fèi)的高峰點(diǎn)也沒有到來，仍將是污染物排放量“爬坡”時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期，要控制污染物增量的難度是相當(dāng)大的。后5年，隨著峰值點(diǎn)到來之后，中國污染物排放的拐點(diǎn)有可能會(huì)出現(xiàn)，也為解決污染問題帶來了有利的條件。
日報(bào)：按照《決定》提出的要求，眼下最急迫的是什么？
駱建華：我認(rèn)為，按照這個(gè)目標(biāo)，現(xiàn)在就應(yīng)該倒計(jì)時(shí)，一步步、先易后難地解決環(huán)境污染問題。根據(jù)《決定》的要求，應(yīng)更多地依靠市場手段解決環(huán)境問題。過去環(huán)境保護(hù)主要是靠行政手段，如對于污染物超標(biāo)排放的企業(yè)，通過罰款、限期治理，甚至關(guān)停等手段進(jìn)行治理，但行政成本高昂。未來，環(huán)境保護(hù)管理應(yīng)更多地用經(jīng)濟(jì)手段。這涉及到幾個(gè)方面：
一是資金投入問題。環(huán)保投入的量相當(dāng)大，根據(jù)國務(wù)院的安排，未來5年，僅大氣污染治理、水污染治理就分別需要投入1.7萬億元和3.4萬億元。面對這樣大的投資需求，僅靠政府投資根本不可能，應(yīng)進(jìn)一步拓寬融資渠道，引入更多的社會(huì)資本、外資進(jìn)入這個(gè)領(lǐng)域。
二是價(jià)格和稅收問題?！稕Q定》提出，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。確定價(jià)格，首先是明晰產(chǎn)權(quán)。治理污染物是需要成本的，過去沒有將治理成本計(jì)入產(chǎn)品價(jià)格。這幾年，我國已經(jīng)開展了有益的嘗試，如電價(jià)中就包含了脫硫、脫硝和除塵的成本，水價(jià)中也包含了污水處理的成本。這樣就帶來一個(gè)很好的結(jié)果，就是治理污染的投資有人來付費(fèi)了，治理成本內(nèi)部化，這是一種正向激勵(lì)。
但也不是所有的污染物治理都可以這樣做，一些由市場定價(jià)的產(chǎn)品如鋼鐵、水泥的污染治理費(fèi)用，如打入成本就沒有現(xiàn)實(shí)意義。這樣就可以采用反向激勵(lì)的辦法，通過征收環(huán)境稅等措施來解決。征收的環(huán)境稅應(yīng)該高于企業(yè)的治理成本，否則，企業(yè)就寧愿交稅而不愿意治理污染了。我認(rèn)為，目前在我國已比較成熟的環(huán)境稅種應(yīng)該是二氧化硫稅、氮氧化物稅和工業(yè)的化學(xué)需氧量稅。
應(yīng)設(shè)立區(qū)域環(huán)境管委會(huì)
日報(bào)：環(huán)境保護(hù)部有關(guān)官員近日透露了當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的五個(gè)重點(diǎn)，其中講到“建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”。這是否意味著，下一步將有可能在環(huán)保部基礎(chǔ)上，推進(jìn)“大部制”改革，推行環(huán)境監(jiān)管的“垂直管理”？
駱建華：我不太贊成搞“大部制”，因?yàn)闆]有哪一個(gè)國家把各種各樣的環(huán)境因子都統(tǒng)一到一個(gè)部門去管理的。我也不贊成“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，如省以下的環(huán)保部門由省級(jí)環(huán)保部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，這也是因?yàn)闆]有任何一個(gè)國家這么做。
生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制該怎么改？我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照流域管理和區(qū)域空氣環(huán)境管理的角度，成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。比如流域管理，目前我國有七個(gè)流域的管理委員會(huì)，可以在這七個(gè)流域管理委員會(huì)的基礎(chǔ)上，增加環(huán)境保護(hù)的派出機(jī)構(gòu)，把流域的水資源管理和水環(huán)境管理結(jié)合起來，賦予流域管理委員會(huì)這樣的職能。
另外，在空氣污染嚴(yán)重的區(qū)域，設(shè)立區(qū)域環(huán)境管理委員會(huì)，如在京津冀、長三角、珠三角，成立空氣質(zhì)量管理委員會(huì)，讓聯(lián)防聯(lián)控措施真正有一個(gè)實(shí)施的平臺(tái)，而不像現(xiàn)在這樣省際之間簽訂協(xié)議。這在國際上是有先例可循的，如流域管理，歐洲一些跨國界的河流就有類似的機(jī)構(gòu)來管理，一些難處理的問題可以拿到這個(gè)平臺(tái)上研究解決。至于區(qū)域空氣質(zhì)量管理，在美國南加州等一些地方也是這樣操作的。
比如京津冀地區(qū)，既要聯(lián)合治污，也要聯(lián)合發(fā)展。因?yàn)檫@一區(qū)域是一個(gè)環(huán)境共同體，自然就需要一個(gè)經(jīng)濟(jì)共同體。而不是像現(xiàn)在這樣，僅僅把北京不愿意做的如鋼鐵、蔬菜批發(fā)市場、廢舊塑料垃圾集散地等搬到河北去。
訴求環(huán)保市場放開
日報(bào)：有消息稱，在新一輪生態(tài)環(huán)保管理體制改革中將進(jìn)一步引入“第三方治理”的模式，這將給環(huán)境產(chǎn)業(yè)帶來哪些變化？
駱建華：“第三方治理”是一個(gè)很好的制度安排。目前我國城市污水處理設(shè)施的社會(huì)化運(yùn)營服務(wù)比例約為50%，工業(yè)污染治理設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營比例較低，為5%左右。煙氣脫硫的市場化程度不斷提高。
目前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出三大趨勢：第一個(gè)趨勢是環(huán)保企業(yè)從小微型企業(yè)開始向大中型企業(yè)轉(zhuǎn)型，法國有3家水務(wù)企業(yè)，英國也只有幾家，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場比西方國家大很多，但總數(shù)在50~60家就可以了。目前中國的水務(wù)市場已經(jīng)飽和，項(xiàng)目規(guī)模都很小，在1萬噸左右甚至幾千噸的都有。前些年，全國有3000多家污水處理廠，1000多家運(yùn)營主體，正可謂“滿天星斗，不見月亮”。現(xiàn)有很多企業(yè)通過上市融資，開始并購，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模。
第二個(gè)趨勢是環(huán)保企業(yè)從國內(nèi)市場開始轉(zhuǎn)向國際市場；第三個(gè)趨勢是從工程建設(shè)向環(huán)境服務(wù)轉(zhuǎn)型。
日報(bào)：環(huán)境商會(huì)廣泛聯(lián)系著環(huán)保領(lǐng)域的百余家企業(yè)。據(jù)你了解，這些企業(yè)對于新一輪改革有哪些期待？
駱建華：目前民營環(huán)保企業(yè)一是希望打破“玻璃門”，真正把環(huán)保市場放開，尤其是市政公用市場要進(jìn)一步放開，不要虛情假意或半開半關(guān)，讓更多的民營資本進(jìn)來。政府搞好監(jiān)管，制定游戲規(guī)則，包括市場準(zhǔn)入門檻等，具體到誰來提供環(huán)境服務(wù)，應(yīng)該交給市場，政府通過購買服務(wù)的形式，為社會(huì)提供公共服務(wù)。
第二個(gè)期待是推進(jìn)價(jià)格改革，使產(chǎn)品的價(jià)格與價(jià)值相符，包括水價(jià)、電價(jià)、垃圾處理費(fèi)等。將來，城市可以實(shí)行“分質(zhì)供水”，高質(zhì)量的水，實(shí)行更高的水價(jià)。
第三個(gè)期待是對環(huán)保類企業(yè)的認(rèn)定。目前，盡管國家對環(huán)保類企業(yè)很重視，但還沒有將這類企業(yè)作為高新技術(shù)企業(yè)對待，優(yōu)惠政策不夠。環(huán)保產(chǎn)業(yè)既然作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和拉動(dòng)內(nèi)需的產(chǎn)業(yè)，僅僅“三免三減”是不夠的，最好能按15%的比例計(jì)征稅收。另外，應(yīng)該把環(huán)保設(shè)施認(rèn)定為公益設(shè)施，像學(xué)校、醫(yī)院一樣，免征土地使用稅和房產(chǎn)稅。
