《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，在加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)部分，提出了“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。
這個(gè)三階段式的提法，基本可以看作是一個(gè)縮小版的地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境問責(zé)體系。但是，其中有待澄清的問題有：自然資源資產(chǎn)涵蓋范圍過小，只是環(huán)境評價(jià)中的一部分，并沒有涵蓋環(huán)境污染和環(huán)境健康等內(nèi)容。而“領(lǐng)導(dǎo)干部”如何界定，到底誰是審計(jì)和終身追究責(zé)任的對象、誰是政策設(shè)計(jì)執(zhí)行主體等重要問題沒有明確，使這三個(gè)提法仍然有待進(jìn)一步準(zhǔn)確定義。
但是，這樣的提法，在《決定》的整個(gè)生態(tài)文明部分中仍占有相當(dāng)?shù)恼邉?chuàng)新意義，顯示了中央開始認(rèn)可地方主要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境問責(zé)體系的重要性。
負(fù)債表：僅自然資產(chǎn)是不夠的
“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表”的概念，可能延續(xù)的是綠色GDP中的概念，實(shí)際上只是地方政府環(huán)境績效考核指標(biāo)體系的一部分。
僅僅強(qiáng)調(diào)“自然資源資產(chǎn)負(fù)債”可能是不夠的。首先，自然資源資產(chǎn)主要包括土地、森林、礦產(chǎn)、水和海洋等領(lǐng)域，只是“局部的”環(huán)境資產(chǎn)，并不能反映全部的環(huán)境質(zhì)量狀況。如在當(dāng)下空氣和水污染十分嚴(yán)重的情況下，環(huán)境考核中包含室內(nèi)外空氣污染對人類健康的影響等環(huán)境健康指標(biāo)就十分必要。國外環(huán)境健康在整個(gè)環(huán)境績效考核指標(biāo)體系中，最高已達(dá)50%的份額。
其次，如果僅僅以自然資產(chǎn)負(fù)債為考核內(nèi)容，后續(xù)的離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的范圍過小，無法準(zhǔn)確考核和合理追蹤問責(zé)。
我國領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境績效考核的主要法規(guī)，是2006年中組部頒布實(shí)施的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)（試行辦法）》。其中，涉及環(huán)境績效考核的只有環(huán)境保護(hù)、資源消耗與安全生產(chǎn)、耕地等資源保護(hù)3個(gè)評價(jià)要點(diǎn)；而且沒有進(jìn)一步分解成可執(zhí)行的具體指標(biāo)，也沒有對考核權(quán)重進(jìn)行規(guī)定。地方組織部門都是根據(jù)這三個(gè)要點(diǎn)自行設(shè)計(jì)當(dāng)?shù)氐目己朔桨负蜋?quán)重。
目前，各地政府環(huán)境考核指標(biāo)體系，如廣東、河北，江西等都比較完善?？己藱?quán)重也在不斷提升，從2005年平均5%，到2008年江西省的16.7%，再到最近天津市的22%。
但是，這些指標(biāo)體系的問題是沒有延續(xù)性。有的地方領(lǐng)導(dǎo)換屆后，原有指標(biāo)便不再執(zhí)行。另外，因?yàn)?ldquo;考核數(shù)據(jù)內(nèi)部化”問題，考核數(shù)據(jù)的可信度存在相當(dāng)問題。上述離任審計(jì)和追責(zé)制的建立，將根本改變這種狀況。
離任審計(jì)：如何解決“下級考核上級”
這條提法的意義，關(guān)鍵在于“離任審計(jì)”的提出。但在《決定》中，離任審計(jì)的范疇是自然資源資產(chǎn)，范圍過小，自然資源資產(chǎn)的審計(jì)是環(huán)境審計(jì)的一部分，應(yīng)該擴(kuò)大到環(huán)境績效審計(jì)。
目前國內(nèi)對于離任環(huán)境審計(jì)還沒有政策實(shí)踐，北京政通境和節(jié)能研究所（以下簡稱“境和”）2010年提出過政策模型，并在廣東等華南四省作過調(diào)研和執(zhí)行機(jī)制設(shè)計(jì)。
“境和”調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果這項(xiàng)審計(jì)由獨(dú)立第三方實(shí)施，才可能解決長期以來環(huán)?？冃Э己?ldquo;內(nèi)部化”，即“下級考核上級”的困局。
所謂“下級考核上級”，是指一屆政府主要領(lǐng)導(dǎo)任中或離任的環(huán)境績效考核，雖然是由上級黨委通過組織部門實(shí)施，但通常都是由該屆政府下屬的環(huán)境保護(hù)廳局負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的。也就是說，由環(huán)保廳局長考核書記市長。考核結(jié)果的可信度顯然難以保證。而如果改由環(huán)保部環(huán)保督察中心和國家審計(jì)署派出機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了第三方考核，這才能從根本上改善考核的公正性和可信度。
“境和”此項(xiàng)目征詢了國家審計(jì)署經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)司有關(guān)業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)的意見，在技術(shù)上是完全可行的，不僅能夠?qū)Α稕Q定》中的“自然資源資產(chǎn)”進(jìn)行離任審計(jì)，政策合規(guī)性和績效審計(jì)等內(nèi)容也是可以審計(jì)實(shí)施的。
終身追究：民眾參與+人事檔案追蹤卡
在環(huán)境領(lǐng)域，終身追究制要解決的是環(huán)境問題的滯后性。大多數(shù)環(huán)境危害都是在項(xiàng)目運(yùn)行多年后才出現(xiàn)，這是個(gè)世界性的難題。在我國，因?yàn)榈胤街饕I(lǐng)導(dǎo)任期過短（據(jù)中國市長協(xié)會(huì)2002-2006年對100個(gè)地市的統(tǒng)計(jì)，市長的平均任期不到3年），加劇了滯后性問題。
不過，中國的政治體制為解決滯后性問題預(yù)設(shè)了更多的可能性。中國的市場經(jīng)濟(jì)基本是由政府掌控，地方政府“黨政一把手”在項(xiàng)目批準(zhǔn)建設(shè)中起著至關(guān)重要的作用。事后追究環(huán)境責(zé)任的主體比較明確。
國內(nèi)目前生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的研究和實(shí)踐基本是空白。“境和”在2012-2013年，開發(fā)了一個(gè)整合各部門和地方受侵害民眾的環(huán)境問責(zé)追蹤綜合執(zhí)行程序。
當(dāng)民眾可能受到環(huán)境侵害時(shí)，可向本地縣級人大城建和環(huán)境工作委員會(huì)，和環(huán)保部區(qū)域環(huán)保督察中心同時(shí)分別提交動(dòng)議。由該縣級人大環(huán)境工作委員會(huì)負(fù)責(zé)啟動(dòng)事件調(diào)查，并向本級組織部門提交動(dòng)議調(diào)查結(jié)果。由縣級組織部門逐級上報(bào)至對被追責(zé)領(lǐng)導(dǎo)有處理權(quán)責(zé)的組織部門。
由該組織部門組織環(huán)保部區(qū)域環(huán)保督查中心、審計(jì)署區(qū)域?qū)徲?jì)特派員機(jī)構(gòu)、外部專家、有關(guān)當(dāng)事社區(qū)和NGO代表（這四方代表比例必須過有效決議數(shù)）和地方有關(guān)環(huán)境保護(hù)部門等聯(lián)合組成事件處理專家組，啟動(dòng)事件調(diào)查核實(shí)程序。調(diào)查核實(shí)程序之后，由該組織部門作出追責(zé)等處理決定。
民眾通過人大，有序參與到環(huán)境污染監(jiān)督問責(zé)當(dāng)中，能夠改善環(huán)保部門與地方政府博弈中的不利地位。
此外，還可以設(shè)置“環(huán)境問責(zé)追蹤卡”，即在管理最為嚴(yán)格的主要領(lǐng)導(dǎo)干部人事檔案中，設(shè)置一張環(huán)境績效考核、環(huán)境問責(zé)追蹤卡。這張卡片，將記錄所有其批建的重大項(xiàng)目及其發(fā)生的環(huán)境危害，跟蹤記錄并可追溯其環(huán)境責(zé)任一生。
厘清誰是“領(lǐng)導(dǎo)干部”
考究《決定》中的制度設(shè)計(jì)，責(zé)任主體的厘清實(shí)際上非常關(guān)鍵，即“領(lǐng)導(dǎo)干部”如何界定，否則，環(huán)境績效無從考核，終身追究也無法追責(zé)。
地方政府“黨政一把手”是地方環(huán)境保護(hù)最重要的兩個(gè)利益相關(guān)者。其環(huán)境問責(zé)體系建設(shè)的缺失，是中國環(huán)境治理主要制度癥結(jié)所在。如果“領(lǐng)導(dǎo)干部”僅界定為環(huán)保系統(tǒng)的官員，則基本上是原地踏步式的政策設(shè)計(jì)，沒有太大的意義。
能否由中組部牽頭，在黨的領(lǐng)導(dǎo)干部考核的法規(guī)中作出離任環(huán)境審計(jì)和終身追責(zé)的相關(guān)規(guī)定，是能否實(shí)現(xiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境問責(zé)體系建設(shè)的關(guān)鍵，是《決定》之后需要關(guān)注的政策走向。
同時(shí)，在頂層設(shè)計(jì)落地的過程中，吸納民間智庫合理建言的過程，不僅是引智，而且將獲得更多的民眾支持，也許可以此來制衡反對改革的利益集團(tuán)。但是，目前民間智庫的政策建議上傳十分困難。建議中央在上傳渠道的開放透明方面做出機(jī)制設(shè)計(jì)。比如，在新華社最高級別內(nèi)參開辟智庫策議專刊，定期對重大問題公開吸納政策建議。這樣，民間智庫能夠平等地參與政策建議選拔上報(bào)，體制內(nèi)外智庫的研究質(zhì)量都會(huì)在良性競爭的環(huán)境下好轉(zhuǎn)。
（作者為北京政通境和節(jié)能研究所主任）
