2014-02-07 14:07:22
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心（RCCEF）和當(dāng)代綠色經(jīng)濟(jì)研究中心共同舉辦的“中國(guó)氣候融資公共資金機(jī)制創(chuàng)新研討會(huì)”近日在京舉辦。會(huì)上發(fā)布的《2013中國(guó)氣候融資報(bào)告：公共資金機(jī)制創(chuàng)新》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報(bào)告”）指出，我國(guó)每年氣候融資資金缺口將超過(guò)兩萬(wàn)億元，報(bào)告就推進(jìn)公共資金機(jī)制創(chuàng)新提供了政策建議。
《2013中國(guó)氣候融資報(bào)告》是中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心在氣候融資領(lǐng)域發(fā)表的第三份年度氣候融資報(bào)告。研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，公共資金在未來(lái)10年仍然是氣候融資市場(chǎng)最重要的驅(qū)動(dòng)力量。基于此，報(bào)告對(duì)公共資金從資金來(lái)源到運(yùn)用，從制度環(huán)境建設(shè)到具體近期政策突破口進(jìn)行了系統(tǒng)研究。
1 氣候融資面臨多重挑戰(zhàn)
公共資金仍是主要來(lái)源
“在節(jié)能減排政策和清潔技術(shù)商機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，近年來(lái)投向低碳領(lǐng)域的資金快速增加。但實(shí)現(xiàn)中國(guó)已公布應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案和具體目標(biāo)的融資需求和總量目標(biāo)仍然未決。同時(shí)，基于‘共同但有區(qū)別的責(zé)任’原則，發(fā)達(dá)國(guó)家投向發(fā)展中國(guó)家的承諾資金金額、機(jī)制也仍然懸而未決，國(guó)內(nèi)氣候融資仍面臨多重挑戰(zhàn)。”RCCEF主任王遙研究員介紹說(shuō)。
王遙說(shuō)，我們從2011年開(kāi)始提出氣候資金流生命周期的分析框架后，初步完成了供給分析，今年更進(jìn)一步重點(diǎn)對(duì)資金需求和公共資金機(jī)制進(jìn)行了研究。報(bào)告指出，在未來(lái)一定時(shí)間內(nèi)，公共資金仍需要較大規(guī)模的介入。
據(jù)了解，在目前各種與氣候相關(guān)的政策中，新能源補(bǔ)貼仍然是最重要的激勵(lì)手段，它帶動(dòng)了企業(yè)直接投資為主的氣候融資模式。但隨著產(chǎn)業(yè)泡沫的到來(lái)，新能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)渡過(guò)了技術(shù)成熟度曲線的快速發(fā)展期，進(jìn)入一個(gè)相對(duì)理性的發(fā)展階段。由于我國(guó)低碳技術(shù)整體上尚未成熟，通過(guò)碳市場(chǎng)募集的資金非常有限，公共資金在推動(dòng)氣候變化方面仍處于一個(gè)非常重要的角色。同時(shí)，報(bào)告認(rèn)為，對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，在沒(méi)有明確碳價(jià)格信號(hào)的情況下，碳減排項(xiàng)目不具備顯著的投資吸引力。
“公共資金要發(fā)揮主導(dǎo)的作用，當(dāng)然，主導(dǎo)并不是說(shuō)主體就是公共資金，實(shí)際上主要是起到一個(gè)引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，這是公共資金公共投入的一個(gè)非常重要的功能。” 國(guó)家發(fā)改委應(yīng)對(duì)氣候變化司司長(zhǎng)、首席談判專(zhuān)家蘇偉肯定了公共資金的作用。
參與本次研究的RCCEF主任助理陳波博士表示，公共資金機(jī)制對(duì)重構(gòu)氣候融資市場(chǎng)的激勵(lì)體系、促進(jìn)市場(chǎng)的融合和規(guī)?；l(fā)展具有重要作用，尤其是公私合作等補(bǔ)償機(jī)制形成杠桿作用，撬動(dòng)私人投資，平衡風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配，形成引導(dǎo)、示范和激勵(lì)等多重作用。
2 積極建立碳基金體系
呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家履行綠色責(zé)任
報(bào)告對(duì)國(guó)內(nèi)外幾十個(gè)國(guó)家和地區(qū)的氣候公共資金機(jī)制進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為有許多成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。例如氣候基金或碳基金是國(guó)際社會(huì)普遍使用的公共資金媒介形式，這可以在靈活性和政策公益性之間形成較好的平衡關(guān)系。
“中國(guó)要想促進(jìn)氣候融資的規(guī)模化發(fā)展，必須重視公共資金機(jī)制的設(shè)計(jì)，但目前無(wú)論公共資金來(lái)源還是使用媒介，都無(wú)法支撐其大規(guī)模發(fā)展。我們?cè)趫?bào)告中提出建立氣候融資綠色種子基金以及地方與國(guó)家合作的碳基金體系的政策建議。這是目前比較切實(shí)可行的解決思路。”RCCEF副主任劉倩博士說(shuō)。
針對(duì)我國(guó)的情況，科技部原副部長(zhǎng)劉燕華提出了一種可能性：“可以大膽地提出一個(gè)設(shè)想，就是在中國(guó)建立一個(gè)低碳銀行?，F(xiàn)在金融體制也在改革，所以就不能按照傳統(tǒng)的中國(guó)式管理方式來(lái)管理低碳問(wèn)題。”
清華大學(xué)核能與新能源研究院教授吳宗鑫認(rèn)為，低碳的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題值得進(jìn)一步考慮。
對(duì)此，劉燕華提到了保險(xiǎn)業(yè)在氣候融資中的作用。他介紹說(shuō)，瑞士在保險(xiǎn)業(yè)已經(jīng)開(kāi)始全面介入氣候變化，保險(xiǎn)業(yè)將來(lái)有可能成為應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題、社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的主力軍，不是光投錢(qián)。“所以，我建議能夠把保險(xiǎn)體系納入到氣候融資的研究中。”
報(bào)告提出了相關(guān)建議，即在國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行設(shè)立綠色投資部門(mén)，專(zhuān)門(mén)用于我國(guó)急需優(yōu)先發(fā)展但社會(huì)資本不愿介入的綠色領(lǐng)域。“新設(shè)部門(mén)必須樹(shù)立投資的雙重目標(biāo)。一方面是實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排、保護(hù)環(huán)境、提高自然資源的使用效率、保護(hù)生物多樣性、可持續(xù)發(fā)展等綠色目標(biāo)；另一方面作為盈利性機(jī)構(gòu)，可通過(guò)股票、債券和擔(dān)保等各種形式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，但不提供優(yōu)惠貸款或補(bǔ)貼。”
據(jù)悉，綠色氣候基金是一個(gè)非常重要的國(guó)際氣候公共基金的機(jī)制。財(cái)政部國(guó)際司國(guó)金三處副處長(zhǎng)郭文松認(rèn)為，綠色氣候基金跟發(fā)達(dá)國(guó)家履行自己的綠色責(zé)任是密切相關(guān)的，國(guó)際對(duì)這個(gè)基金寄予厚望。但由于基金沒(méi)有到位，綠色氣候基金成立4年了，但目前還沒(méi)有投入。因此，呼吁發(fā)達(dá)國(guó)家履行自己的綠色和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”
3 碳交易市場(chǎng)值得鼓勵(lì)
綠色銀行撬動(dòng)私人資金
據(jù)了解，由于一級(jí)碳市場(chǎng)的配額發(fā)行數(shù)量固定，發(fā)行次數(shù)較少，市場(chǎng)活躍性較低，拍賣(mài)機(jī)制是一級(jí)市場(chǎng)最有效的分配機(jī)制和定價(jià)方式。同時(shí)，拍賣(mài)能夠?yàn)檎块T(mén)提供大量的收入，這些收入可以被用來(lái)治理環(huán)境或是提高社會(huì)福利。拍賣(mài)是碳市場(chǎng)募集資金的有效方式，在同樣的碳約束下，拍賣(mài)資金的有效使用可以明顯降低企業(yè)承擔(dān)的碳成本。
“我們中心在2013年承擔(dān)了廣東省碳排放權(quán)拍賣(mài)和一級(jí)市場(chǎng)平臺(tái)建設(shè)的研究項(xiàng)目，系統(tǒng)提出了一級(jí)市場(chǎng)建設(shè)的方案。這一方案最終被廣東省所采納，并成功完成了兩次拍賣(mài)活動(dòng)，募集資金將近4億元。”王遙介紹說(shuō)：“由于較高的政策和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，碳排放權(quán)目前還不能被廣泛地作為資產(chǎn)使用，這也限制了碳金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。”報(bào)告建議逐步開(kāi)展對(duì)碳排放權(quán)資產(chǎn)化的探討工作，幫助金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)建立合理的排放權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。
據(jù)介紹，我國(guó)去年年底有5個(gè)碳交易試點(diǎn)啟動(dòng)，剩下的兩個(gè)可能春節(jié)前后也會(huì)啟動(dòng)。中信證券鄭喜鵬認(rèn)為，碳交易和氣候融資既有關(guān)系也有區(qū)別，碳交易其實(shí)是靠市場(chǎng)本身來(lái)配置資源的機(jī)制。
“投資者是趨利而去的，包括財(cái)政投資也應(yīng)該有效率，我們搞氣候融資也好，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的融資也好，減排、治理模式的贏利點(diǎn)在哪里要測(cè)算一下?，F(xiàn)在沒(méi)有這種測(cè)算，比如現(xiàn)在我們減排二氧化碳的項(xiàng)目如果要去投資或者要財(cái)政出錢(qián)的話，到底每塊錢(qián)減幾克是應(yīng)該支持的？作為一個(gè)決策部門(mén)應(yīng)該看到這種東西，就是我這么多錢(qián)到底減誰(shuí)，哪個(gè)效益最好。” 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任原慶丹強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)的作用。
在解決氣候融資的問(wèn)題上，銀行無(wú)疑扮演著一個(gè)重要的角色。而如何利用銀行的杠桿作用仍是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。
國(guó)家氣候變化專(zhuān)家委員會(huì)副主任、清華大學(xué)原副校長(zhǎng)何建坤以英國(guó)的綠色銀行為例，談到了銀行的作用。它主要是用政府的公共資金投入來(lái)撬動(dòng)社會(huì)資金向綠色發(fā)展方面投入，銀行本身是營(yíng)利的，不是一種公益性的機(jī)構(gòu)。但它有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍去分析綠色投資領(lǐng)域哪有新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和贏利機(jī)會(huì)，看準(zhǔn)之后投入一部分錢(qián)作為引導(dǎo)資金，然后再讓社會(huì)上很多沒(méi)有這種專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的投資銀行和公益資金跟著他一起投入。可能就是用一塊錢(qián)來(lái)撬動(dòng)10塊錢(qián)投入資金，因?yàn)楹苤匾睦砟罹褪遣灰ジ鐣?huì)上競(jìng)爭(zhēng)商業(yè)的機(jī)會(huì)，而是創(chuàng)造新的商業(yè)機(jī)會(huì)，讓更多的私人資金進(jìn)入，從而擴(kuò)大在綠色領(lǐng)域當(dāng)中的投資，就是說(shuō)要撬動(dòng)社會(huì)資金。
事實(shí)上，在市場(chǎng)機(jī)制的作用方面，國(guó)外已經(jīng)有了一些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。英國(guó)大使館專(zhuān)家Edward Baker介紹了英國(guó)的碳捕捉與封存技術(shù)（CCS）。“在英國(guó)，我們盡量使用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化的環(huán)境問(wèn)題，CCS就是其中的一種。英國(guó)可再生能源的應(yīng)用現(xiàn)在已經(jīng)趨向正規(guī)，現(xiàn)在是12%，未來(lái)會(huì)漲到30%。我們?nèi)匀恍枰獨(dú)夂兔?，我們需要煤炭，也需要減碳的技術(shù)。其次，它是一種高能耗的技術(shù)，但基本技術(shù)已經(jīng)成功應(yīng)用在油和化工行業(yè)?，F(xiàn)在還需要努力的是把碳捕捉和封存整體上用到電力部門(mén)，在英國(guó)現(xiàn)在有10億英鎊的錢(qián)用來(lái)支持CCS項(xiàng)目。”
4 構(gòu)建環(huán)境稅收體制
該懲罰要懲罰，該優(yōu)惠要優(yōu)惠
隨著全球氣候問(wèn)題的日益凸顯，應(yīng)對(duì)氣候變化作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，在政府職能中的體現(xiàn)也需逐步增強(qiáng)。據(jù)了解，目前公共財(cái)政中尚無(wú)明確的氣候變化資金科目，各類(lèi)與氣候變化相關(guān)的中央財(cái)政支出預(yù)算分散在節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)等10多項(xiàng)類(lèi)級(jí)科目下，相關(guān)資金分散在不同政府部門(mén)調(diào)控和分配之下，資金的管理辦法和監(jiān)管制度不盡相同，甚至重復(fù)應(yīng)用在某些重點(diǎn)項(xiàng)目上。
針對(duì)這一問(wèn)題，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤提出建議，應(yīng)該在政府收支分類(lèi)和預(yù)算科目上單獨(dú)列一個(gè)叫應(yīng)對(duì)氣候變化的類(lèi)級(jí)項(xiàng)目，然后在它里面再設(shè)比如一些具體的項(xiàng)目，比如應(yīng)對(duì)氣候變化等。
對(duì)此，財(cái)政部科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明補(bǔ)充道：“由于目前氣候問(wèn)題非常復(fù)雜，比較可行的是在環(huán)境節(jié)能科目的基礎(chǔ)上加一個(gè)氣候，這樣不僅對(duì)氣候資金的加強(qiáng)有好處，同時(shí)我們國(guó)家整體上的氣候體制也會(huì)有一個(gè)共同的改變。”
此外，報(bào)告認(rèn)為，在我國(guó)當(dāng)前的融資和財(cái)稅體制下，地方氣候融資的推進(jìn)還存在諸多障礙，突出表現(xiàn)為地方缺少支柱性稅種和主體稅源、公共服務(wù)責(zé)任和財(cái)力不匹配、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、城市基礎(chǔ)設(shè)施建過(guò)度依賴(lài)土地收入政策等。在這樣的背景下，為地方氣候融資，高效落實(shí)地方應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略和行動(dòng)，需要進(jìn)行必要的地方財(cái)稅體制改革。
針對(duì)這一問(wèn)題，蘇明認(rèn)為，稅收體制的構(gòu)建對(duì)氣候融資和機(jī)制的建立也非常重要，應(yīng)包括資源稅、環(huán)境稅、碳稅和稅制綠化等。該懲罰的要懲罰，該優(yōu)惠要給予優(yōu)惠。
