2014-03-05 10:23:49
2014年全國兩會大幕已啟，霧霾與兩會再次遭遇，成為代表們關注的焦點。“治理大氣污染，改善環(huán)境空氣質量是生態(tài)文明建設中最重要、最緊迫的任務，亟需更符合當前形勢、更嚴格、更具前瞻性的法制保障。”3月3日，全國人大代表、天津市環(huán)境保護局總工程師包景嶺在接受本報記者專訪時說。“人民群眾迫切希望政府采取有效措施，改善空氣質量。”包景嶺認為，黨的十八屆三中全會提出，要實行最嚴格的責任追究制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境，但現(xiàn)有法律顯然嚴重滯后于當前環(huán)境保護工作需要。
《環(huán)境保護法》
寫入責任追究和環(huán)境損害賠償制度
用追責約束權力濫用
“不必諱言，大多數地區(qū)還是更加注重經濟發(fā)展和眼前利益。”包景嶺說，特別是某些主政一方的官員，為了追求短期政績，不顧環(huán)境容量和環(huán)境敏感程度，上馬高能耗、重污染項目，有一些具有重大環(huán)境隱患，有的甚至已經形成了現(xiàn)實的環(huán)境損害。但是，由于沒有相應的立法，無法對決策者進行責任追究。
“開發(fā)完一個地方，抱著政績就走，卻遺留下很多問題。”包景嶺認為，根據現(xiàn)在國家行政體制改革方向，很多審批項目要下放，而在審批權力下放的同時，并沒有相應的責任下放。“權利在人那里，責任卻不知道在哪里。”
“環(huán)保法修訂宜粗不宜細。”包景嶺認為，地方的相關條例要根據作為基本法的《環(huán)保法》制定，把主要的制度寫入，地方可根據各自特征制定條例。還以審批權下放為例，越是基層的地方官員，唯GDP的政績觀就越強，同時，在某一個地方的實際工作、“負責”的年限也越短，很少考慮長遠的環(huán)境問題。
“這種情況下，如何改變他們的政績觀？”包景嶺說，就要讓他們時刻惦記著自己曾經審批的項目。“對其審批的項目，有些在任期內就出現(xiàn)了環(huán)境污染問題，要立刻追究；有些可能一時半會兒看不出來，比如重金屬對土壤、河流底泥的污染等累積性污染，即便在3年、5年，甚至10年、20年之后，出現(xiàn)問題還要找他們的責任。”
“責任終生追究制度一定要建立，這與權責結合制度一脈相承。”包景嶺分析說，國家立法規(guī)定這一制度后，地方制定相應的條例時也要寫入，而作為省、市級的主管領導，是要負責的，他也一定會嚴格要求下屬各級地方嚴格負責，由此形成良性循環(huán)。
健全環(huán)境損害賠償制度
強制推行環(huán)境污染責任險
除了行政責任追究制度，他還建議將環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境污染責任險制度寫入《環(huán)保法》。他解釋說，由于環(huán)境損害賠償制度的缺失，有些環(huán)境污染事件造成的環(huán)境損害特別是生態(tài)功能的損害，難以籌集到足夠資金對受害人進行補償和對環(huán)境進行生態(tài)修復。健全環(huán)境損害賠償制度，建立以此為基礎的環(huán)境責任、環(huán)境管理體系，合理、合法地追究環(huán)境損害者的刑事和民事責任，可以使污染者負擔原則落到實處，從而有效分解和傳遞環(huán)境責任，應對環(huán)境挑戰(zhàn)。
而對于部分環(huán)境損害賠償中，責任方無法支付巨額費用問題，包景嶺建議建立環(huán)境污染責任保險制度，并將其寫入《環(huán)保法》。
“環(huán)境污染的責任以企業(yè)為主。而企業(yè)造成污染事故后，單一企業(yè)往往難以承受巨額賠償，”包景嶺說，所以要建立類似交通事故強制保險的責任險。出現(xiàn)了污染事故，消除環(huán)境影響、給受害者賠償等都有保險基金做保障。
“這是改革的大趨勢，發(fā)達國家都是這樣的。”包景嶺說，這屬于環(huán)境經濟政策范疇。
我國已經進入環(huán)境污染事故高發(fā)期，但污染事故發(fā)生后，善后處理沒有機制保障，企業(yè)應承擔的賠償和恢復環(huán)境責任往往沒有落實，污染受害人不能及時獲得補償，引發(fā)了很多社會矛盾。“企業(yè)違法污染獲利，環(huán)境損害大家埋單”的現(xiàn)狀，使得我國建立有效的環(huán)境污染責任保險制度顯得十分緊迫。
現(xiàn)實問題是，我國自2011年就在江蘇、湖南、四川、重慶等多個省市開始了環(huán)境污染責任險試點，但企業(yè)投保并不積極，多數出于被迫，“重要原因是缺乏立法。”包景嶺認為，應借助金融手段加強環(huán)境管理，通過強制手段保證環(huán)境污染責任保險順利實施，為全國范圍開展環(huán)境保險提供法律依據。
“連火箭發(fā)射都有保險了，企業(yè)卻還沒有上環(huán)境污染責任保險。”包景嶺說，“這個制度是沒有問題的，關鍵要在法里明確。”
《大氣污染防治法》
部門職責不明，制度缺乏法律依據
處罰手段單一，激勵機制有待完善
北京、陜西等地的大氣污染防治條例已經通過地方人大審議出臺，上海已經向社會廣泛征求意見，天津也已經完成送審稿，江蘇則列入了今年的立法規(guī)劃，而現(xiàn)行的《大氣污染防治法》自2000年修訂之后，已實施近15年。
“大氣污染形勢已經發(fā)生了巨大變化，現(xiàn)行大氣法至少有四個方面的問題亟待解決。”包景嶺認為，大氣污染防治職責設定不明，協(xié)同協(xié)作機制缺乏可操作性，是當前大氣污染治理過程中的首要問題。他分析說，生產方式粗放、生活方式欠文明，大氣污染物排放超負荷嚴重，是大范圍、長時間霧霾天氣的根本原因，而優(yōu)化生產方式、改變生活方式、改善生態(tài)環(huán)境，則需要能源、工業(yè)、交通、建設、國土、規(guī)劃、林業(yè)等多部門協(xié)同聯(lián)動，現(xiàn)行大氣法則對污染防治責任、尤其是部門職責設定不明確，對于部門協(xié)作管理方面的規(guī)定也相對原則化，缺乏具體、可操作的機制設計。
其次，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、總量控制、預警應急等制度，是當前解決大氣污染問題的重要手段，而在現(xiàn)行大氣法中卻沒有相應規(guī)定，缺少法律依據。
再次，現(xiàn)行大氣法對各類違法行為處罰力度不夠，對于違法行為的處罰和大氣污染事故造成的危害補償額度均較低，且執(zhí)法周期長；同時，偏重行政處罰，一定程度上忽視了民事及刑事處罰，難以起到遏制環(huán)境違法的效果。結果是“違法成本低，守法成本高”，法律責任缺乏威懾力度。面對目前嚴峻的大氣環(huán)境問題，需要立即改變。
最后，經濟政策在污染防治中發(fā)揮著重要作用，我國脫硫電價、脫硝電價等政策的實施已經證明了經濟政策的切實效果；而現(xiàn)行大氣法中，缺乏經濟激勵機制，導致企業(yè)治污積極性不高。
大氣污染防治法修改核心問題： “不能再讓污染者牽著鼻子走了”
細化大氣污染防治部門職責
建立全社會共同治理機制
這其中，要進一步明確各級人民政府對轄區(qū)內的大氣環(huán)境負責，發(fā)改、工信、建設、交通、公安、國土、規(guī)劃、林業(yè)等部門根據各自職責，對大氣污染防治予以推動和監(jiān)督管理。包景嶺解釋說，重要的是，要將大氣環(huán)境保護的目標和任務完成情況納入各級政府和相關部門負責人年度考核評價內容，將考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考評的重要依據；同時，還要明確防治大氣污染是全社會共同責任，社會各組織都應當各負其責，相互監(jiān)督。
區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制
依靠法律制度固化
包景嶺說，應將京津冀、長三角、珠三角等國家大氣污染防治重點區(qū)域劃定為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域，區(qū)域內各地方協(xié)調解決區(qū)域突出大氣環(huán)境問題，加強區(qū)域內環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，開展聯(lián)合執(zhí)法檢查。“我國在北京奧運會、上海世博會和廣州亞運會等大型活動期間，運用這一機制，已經積累了豐富的經驗。”
同時，應將細顆粒物、揮發(fā)性有機物等納入總量控制范圍，并進一步強化總量減排的倒逼傳導機制，促進污染源頭治理、全過程控制和環(huán)境質量改善。大氣法中還應增加重污染天氣預警及大氣突發(fā)污染事故的應急和處理制度。包景嶺表示。
嚴格罰則 提高違法成本
企業(yè)不能再靠犧牲環(huán)境獲利
“現(xiàn)在的處罰根本沒有力度。”包景嶺向記者舉例說，他曾到某家大企業(yè)檢查脫硫設備運行狀況，企業(yè)老總為了“表明自己的社會責任感”，給他算了一筆“守法與違法”的賬：每年運行處理設施，成本約2000多萬元，但如果不運行處理設施而讓環(huán)保局查處罰款的話，每月按照最高上限20萬計算，一年也就240萬，只是治理成本的一成。
“這種情況下，有多少企業(yè)愿意主動治理污染？”包景嶺說，面對如此嚴峻的大氣形勢，應該大幅度提高違法企業(yè)的處罰額度，簡化執(zhí)法程序，縮短處罰周期。對于限期整改、逾期未改或未完成整改的環(huán)境違法行為，應該毫不猶豫地按照罰款上限實施“按日累積罰款”。
按日計罰制度是對主觀惡性強、持續(xù)時間長的超標排污等環(huán)境違法行為的有效懲罰措施。
除北京之外，各地在水、大氣污染防治等地方法規(guī)修制定中都紛紛將“按日計罰”寫入草案。“之前，經常有企業(yè)以各種理由為逾期未完成整改的行為開脫，”包景嶺說，只要實施了按日計罰，企業(yè)什么理由都不敢找了。
“我們不能再讓污染者牽著鼻子走了，”包景嶺強調說，大氣污染的形勢已經不容法律繼續(xù)畏縮不前了。
建立激勵機制
以經濟政策促進環(huán)保產業(yè)發(fā)展
“應進一步完善排污收費制度，實施梯級收費，”包景嶺說，比如，對于不達標的排污企業(yè)按照收費標準加倍征收，達標排放但排放濃度高于標準90%的企業(yè)正常征收，排放濃度低于排放標準90%的企業(yè)，按不同的比例給予不同的優(yōu)惠，還可以將多余的減排量進行交易，獲取額外收益等。
與此同時，還應確定促進環(huán)境科技和環(huán)保產業(yè)發(fā)展的經濟制度，引導市場投資向環(huán)保產業(yè)傾斜。
