從中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會發(fā)布決定，到中國總理李克強(qiáng)首次《政府工作報(bào)告》（以下簡稱報(bào)告），時(shí)隔近四個(gè)月。期間一系列改革開始啟動，其中也包括環(huán)境保護(hù)方面。李克強(qiáng)在報(bào)告中闡述了2014年中國政府在環(huán)境生態(tài)保護(hù)方面的工作計(jì)劃，也在財(cái)稅體制改革部分特別提到“推動消費(fèi)稅改革，做好環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作”。然而，正是報(bào)告中提到要推動環(huán)境稅而非環(huán)境費(fèi)，體現(xiàn)了中國環(huán)境管制結(jié)構(gòu)中存在著的結(jié)構(gòu)性矛盾：即中央集權(quán)的制度安排與環(huán)境管理地方政務(wù)屬性間矛盾。
在中國，“稅”是全國性的，無論國稅還是地稅，都由中央統(tǒng)一制定稅率，區(qū)別僅在于誰來支配稅收收入，而相應(yīng)的“費(fèi)”則是由地方自行決定費(fèi)率的稅收模式。不少環(huán)保人士認(rèn)為，由于地方政府顧忌本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益分配，因此他們會刻意壓低環(huán)境費(fèi)率或降低監(jiān)測力度，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)激勵(lì)不足。因此這些環(huán)保人士主張由中央管環(huán)境，由中央制定環(huán)境稅率。然而筆者必須指出，這樣的看法忽略了環(huán)境稅的地方性本質(zhì)，不僅不能從根本上解決地方環(huán)保動力不足的問題，還削弱了環(huán)境稅的政策效果，擴(kuò)大了其負(fù)面影響。
環(huán)境資源價(jià)格的區(qū)域差異性
環(huán)境稅的本質(zhì)，是將環(huán)境容納污染物的能力作為資源，并對該資源進(jìn)行定價(jià)。理論上，環(huán)境資源的價(jià)格是地方性的，其定價(jià)應(yīng)當(dāng)有地方環(huán)境管制當(dāng)局制定而非全國統(tǒng)一設(shè)定。然而，根據(jù)中國稅收相關(guān)制度，一旦環(huán)境價(jià)格以環(huán)境稅的形式確立，其稅率由全國統(tǒng)一制定，地方很難對其進(jìn)行調(diào)整。這種環(huán)境價(jià)格區(qū)域差異性和環(huán)境稅率全國一致性間的矛盾會不僅會削弱環(huán)境稅在抑制污染排放上的功效，還會加劇該稅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響。因此，筆者認(rèn)為，環(huán)境價(jià)格應(yīng)以環(huán)境費(fèi)的形式體現(xiàn)并由地方政府制定費(fèi)率。
之所以說環(huán)境資源價(jià)格具有區(qū)域差異性，一來這是因?yàn)榇蠖鄶?shù)污染物都影響的是排放地區(qū)而非全國，二來環(huán)境資源的價(jià)格體現(xiàn)的是一個(gè)地區(qū)發(fā)展水平與環(huán)境資源稀缺性之間的關(guān)系。一般而言，環(huán)境資源價(jià)格和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平和污染容納能力等因素有關(guān)；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、居民收入高的地區(qū)往往環(huán)境定價(jià)水平也較高。發(fā)展滯后、人民貧窮、就業(yè)壓力大、環(huán)境敏感度不高的地區(qū)，環(huán)境資源就不那么稀缺，環(huán)境價(jià)格相對就較低。
地方當(dāng)局在思考環(huán)境保護(hù)時(shí)顧慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益分配，這部分上是一個(gè)負(fù)責(zé)任政府的正常決策考量。環(huán)境資源作為一種生產(chǎn)要素，不同區(qū)域間環(huán)境資源價(jià)格的差異影響著這些地區(qū)未來發(fā)展的潛力和方向，也是驅(qū)動了區(qū)域分工和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。正確、有效而具有地區(qū)差異性的環(huán)境定價(jià)，能夠協(xié)調(diào)和兼顧不同發(fā)展水平地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成長和環(huán)境保護(hù)。例如在環(huán)境承載污染容量大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)，較低的環(huán)境定價(jià)會和低人力資本等成為這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)在市場分工中的比較優(yōu)勢，獲得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和發(fā)展的機(jī)會。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然由產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的污染造成了損失，但當(dāng)?shù)孛癖娨材軌蛲ㄟ^經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得的其他方面的福利提升得到補(bǔ)償。
下放環(huán)境價(jià)格定價(jià)權(quán)
如果以環(huán)境稅或全國統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)的形式，人為的將各地環(huán)境資源拉平，這不僅會造成發(fā)達(dá)地區(qū)環(huán)境保護(hù)動力不足，更會抑制欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不僅阻礙了產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移，更迫使人口更多的集中到發(fā)達(dá)地區(qū)，對該地區(qū)環(huán)境承載力形成更大壓力，進(jìn)一步拉大真實(shí)環(huán)境價(jià)格與環(huán)境稅之間的差距。
更為嚴(yán)峻的是，由于環(huán)境稅費(fèi)的征收基于對污染排放的核查，即便中央制定了嚴(yán)厲的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)或高昂的環(huán)境稅率。地方政府也可以通過降低核查力度等方式變相實(shí)現(xiàn)地方對環(huán)境價(jià)格的體現(xiàn)、降低環(huán)境稅率。如果地方政府以這樣的方式體現(xiàn)環(huán)境價(jià)格的差異性，這一方面使得環(huán)境稅的政策效果無法得到真實(shí)體現(xiàn)和評估；更重要的是，這樣的機(jī)制提供了大量尋租的機(jī)會。
從上述分析中，可以看到中央集權(quán)式的環(huán)境管制與環(huán)境問題的地方政務(wù)行之間的矛盾，若處理不當(dāng)不僅加劇環(huán)境政策對經(jīng)濟(jì)實(shí)體的影響，更會影響這些政策改善環(huán)境的能力。因此，正視環(huán)境價(jià)格的區(qū)域差異性，將環(huán)境價(jià)格定價(jià)權(quán)下放地區(qū)，令地方自定費(fèi)率、自行決定所收取環(huán)境費(fèi)的分配方式和利用模式，才能讓環(huán)境定價(jià)真是反映環(huán)境資源的稀缺性，成為有效配置資源的政策工具。
中央集權(quán)模式下的環(huán)境資源定價(jià)與管制
如果需更有效的體現(xiàn)環(huán)境資源價(jià)格，還要破解地方當(dāng)局環(huán)保積極性不足的問題。但破解的方法不是讓中央制定稅率，而是推動綠色稅改。地方當(dāng)局在思考環(huán)境保護(hù)時(shí)顧慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利益分配，無可避免的會基于本地財(cái)政收入的考慮，壓低環(huán)保費(fèi)率——畢竟，環(huán)保費(fèi)的開征對實(shí)體經(jīng)濟(jì)無可避免的會產(chǎn)生沖擊，降低地方當(dāng)局乃至中央政府的稅基。要解決這一矛盾，就需要對地方當(dāng)局的收人結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)行綠色稅改。綠色稅改不僅有“增”，還要有“減”。在征收環(huán)境稅的同時(shí)，要降低對其他扭曲性稅種征收。逐漸用糾正扭曲性的稅種（環(huán)境能源稅等）部分替代和抵消扭曲性稅種（對勞動力和資本等投入性要素征收的營業(yè)稅、消費(fèi)稅等）。
一方面，用環(huán)境稅替代扭曲性稅種，能夠降低環(huán)境稅對企業(yè)造成的稅收負(fù)擔(dān)，抵消環(huán)境稅開征對整體稅基的影響。更重要的是，綠色稅改改變了地方政府的稅基，使其財(cái)政收入更多依賴環(huán)境稅。綠色稅改使得對污染排放的監(jiān)控不僅僅是找企業(yè)麻煩，更是幫政府找錢，而排放監(jiān)測不僅再是環(huán)保一家的事，而成為環(huán)保、財(cái)政和稅務(wù)等多方關(guān)注的問題。
在中央集權(quán)體制下，中央政府應(yīng)著手推動地方稅務(wù)結(jié)構(gòu)的變化，而非代替地方政府制定環(huán)境稅率。在更合理的稅收結(jié)構(gòu)下，讓地方政府基于其環(huán)境承載力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定環(huán)境費(fèi)率。而目前，環(huán)保體制改革在這一方面方向的模糊，使得環(huán)境價(jià)格體制改革的效果具有高度的不確定性。上述矛盾的存在將成為制約未來中國環(huán)境管理有效性的決定性阻礙因子。
（注：作者于洋，環(huán)境專業(yè)博士研究生，現(xiàn)就讀于斯坦福大學(xué)環(huán)境系和經(jīng)濟(jì)系，研究方向是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)和能源經(jīng)濟(jì)學(xué)。）
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