“我們要像對(duì)貧困宣戰(zhàn)一樣，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)。”這已成為今年中國(guó)政府工作報(bào)告中針對(duì)環(huán)境問(wèn)題最為振奮人心的表述。但是，中國(guó)環(huán)境治理一直面臨的立法和執(zhí)行難題，并不一定會(huì)因?yàn)橐痪?ldquo;向污染宣戰(zhàn)”而改變。
決策者往往在公眾輿論壓力下才有立法修法的決心，但轉(zhuǎn)型中國(guó)的特殊性在于，任何與政府公共決策有關(guān)的議題，社會(huì)輿論往往都會(huì)轉(zhuǎn)為對(duì)政府能力甚至合法性的質(zhì)疑，從而出現(xiàn)“意識(shí)形態(tài)”論爭(zhēng)淹沒(méi)解決之道探討的局面。即便最終能夠彌合共識(shí)，真正的決策也需要政治領(lǐng)導(dǎo)人的自上而下的施壓，而這一條件，往往又是需要一些特殊的偶然事件促成的?！董h(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂過(guò)程，就是這一困境的真實(shí)寫照。
隨著中國(guó)“向污染宣戰(zhàn)”的指令開(kāi)始從上到下執(zhí)行，類似情況很可能再現(xiàn)?；仡櫋董h(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂的歷程，也許能對(duì)決策者、專業(yè)人士和普通民眾有所借鑒。
2008年，中國(guó)新成立的環(huán)境保護(hù)部著手修訂《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，擬增加PM2.5等監(jiān)測(cè)指標(biāo)，多次廣泛征求意見(jiàn)。但此后的三年里，修訂工作進(jìn)展十分緩慢，甚至在一段時(shí)期內(nèi)處于停滯狀態(tài)。直到2011年11月，新國(guó)標(biāo)二次公開(kāi)征求意見(jiàn)，首次提出將PM2.5納入國(guó)標(biāo)。2012年2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議同意發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，PM2.5等寫入“國(guó)標(biāo)”，納入各省市強(qiáng)制監(jiān)測(cè)范疇。2012年3月2日，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》正式發(fā)布，PM2.5作為一般評(píng)價(jià)項(xiàng)目被納入標(biāo)準(zhǔn)體系，僅4個(gè)月就走完政策全過(guò)程。前后兩個(gè)階段的工作進(jìn)展為何有如此巨大的差別？回溯整個(gè)過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，這很大程度上得益于一次偶然事件——PM2.5環(huán)境爭(zhēng)議事件。
從美使館的數(shù)據(jù)披露到中國(guó)政府的消極應(yīng)對(duì)
2011年10月中下旬，一場(chǎng)突如其來(lái)的灰霾籠罩北京城，沒(méi)有官方預(yù)警，也沒(méi)有事后解釋。美國(guó)大使館自測(cè)的空氣質(zhì)量PM2.5（可入肺顆粒物）指數(shù)達(dá)到美國(guó)國(guó)家環(huán)保局認(rèn)定的“非常不健康”、“危險(xiǎn)”級(jí)別。社會(huì)名人潘石屹在微博上發(fā)布的美國(guó)使館的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，評(píng)級(jí)為“有毒害”，這與北京市環(huán)保局“三級(jí)輕微污染”的監(jiān)測(cè)結(jié)果嚴(yán)重不符。兩天內(nèi)，這張截圖轉(zhuǎn)發(fā)近五千次。
原本這只是一次個(gè)人行為，然而，卻因?yàn)槭录邪?ldquo;潘石屹”、美國(guó)大使館和北京市環(huán)保局的空氣質(zhì)量指數(shù)“打架”、“微博”等吸引眼球的元素，使得事態(tài)如同滾雪球一般發(fā)展。
其實(shí)公眾之所以對(duì)霧霾問(wèn)題如此關(guān)注，完全是基于個(gè)體利益和主觀感受，出于對(duì)生活環(huán)境和身體健康的擔(dān)憂。公眾在信息分享的過(guò)程中，獲得了“PM2.5”、“霾”、“AQI”等新的知識(shí)。但是，參與者的訴求不盡相同，有對(duì)自身健康狀況的憂慮，也有對(duì)PM2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的呼吁。公眾的意見(jiàn)缺乏有效地整合，是一種個(gè)體的自發(fā)參與，也是一種“無(wú)組織化”的參與。隨著圍繞空氣質(zhì)量的爭(zhēng)論不斷升級(jí)，公眾漸漸流露出對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)疑。
當(dāng)時(shí)北京市環(huán)保局的態(tài)度是，其公布的數(shù)據(jù)都是真實(shí)的，美國(guó)使館在一個(gè)點(diǎn)的監(jiān)測(cè)，與環(huán)保局監(jiān)測(cè)網(wǎng)得來(lái)的數(shù)據(jù)在科學(xué)性上毫無(wú)可比性。北京環(huán)保局公開(kāi)表示，“質(zhì)疑美國(guó)大使館數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性”，“數(shù)據(jù)不能看別人‘眼色’”，“監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能隨意公布”。
這樣的應(yīng)對(duì)方式顯得極為強(qiáng)硬，直接將一個(gè)環(huán)境問(wèn)題上升為意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，或者說(shuō)是政治問(wèn)題，刻意強(qiáng)調(diào)美國(guó)大使館在整個(gè)事件中的作用，甚至指責(zé)美國(guó)大使館的監(jiān)測(cè)行為是“干涉中國(guó)內(nèi)政”，試圖轉(zhuǎn)移問(wèn)題的焦點(diǎn)。
但政府要建立公信力，最重要的就是不隱瞞或淡化壞消息，并能有效地回應(yīng)公眾的期待。政府將空氣質(zhì)量信息這一本不屬于保密范疇的信息加密，造成了“信息真空”。北京市環(huán)保局的消極應(yīng)對(duì)方式因此成為點(diǎn)燃公眾不滿情緒的導(dǎo)火索。
國(guó)民情緒從此走向眾聲喧嘩
加上當(dāng)下中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種潛在的社會(huì)矛盾凸現(xiàn)，既有與新生的矛盾和問(wèn)題相互交織，甚至相互激化。公眾對(duì)社會(huì)和政府的不滿情緒由來(lái)已久，尤其是面對(duì)生活環(huán)境惡化的問(wèn)題時(shí)，對(duì)社會(huì)的滿意度和生活的幸福指數(shù)普遍較低。長(zhǎng)期的不滿情緒在社會(huì)中蓄積，形成了一股“民怨”。
單一事件引發(fā)的公眾情緒往往具有極強(qiáng)的傳染力。事件的直接參與者通過(guò)情緒的宣泄，使一些“非直接利益相關(guān)群體”受到感染，并參與到事件中來(lái)。而且，環(huán)境空氣質(zhì)量的議題直接關(guān)涉每個(gè)人的切身利益，更容易獲得公眾的認(rèn)同。
當(dāng)這一社會(huì)問(wèn)題注入國(guó)民情緒，就使得問(wèn)題的焦點(diǎn)逐漸偏移，公眾的注意力不再是關(guān)注于自身的健康，甚至是不再是空氣質(zhì)量這一環(huán)境議題本身，而是對(duì)政府應(yīng)對(duì)能力、公信力，甚至是合法性的質(zhì)疑。議題的發(fā)散和偏移，使PM2.5議題本身的重要性退居其次。
原本局限于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)或是專業(yè)群體之間的PM2.5問(wèn)題由此增加了大量參與者，隨著影響范圍的擴(kuò)大，沖突對(duì)立的局面也不斷蔓延。
當(dāng)PM2.5等環(huán)境議題從專業(yè)問(wèn)題逐漸演變?yōu)楣矄?wèn)題后，復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化，多維議題變得單一，經(jīng)過(guò)媒體過(guò)濾的信息成為公眾各自為戰(zhàn)的源頭?？諝馕廴締?wèn)題曝光后，在公眾眼中，PM2.5和霧霾似乎是等同的。有專家指出，“霾的問(wèn)題不只是PM，還有更關(guān)鍵的臭氧和VOC。筆者擔(dān)心，PM熱了，有關(guān)部門只重視PM，不重視臭氧和VOC了，空氣污染問(wèn)題會(huì)更嚴(yán)重”。于是又有人開(kāi)始質(zhì)疑官方專家的可信度。
在此過(guò)程中，在一些“粗暴站隊(duì)”或者“簡(jiǎn)單標(biāo)簽”式的輿論引導(dǎo)下，群體的分化較為嚴(yán)重。不同群體是基于各自的不同的話語(yǔ)場(chǎng)所形成，由多重角色、多樣媒體和多種話語(yǔ)構(gòu)成。許多意見(jiàn)領(lǐng)袖沒(méi)能以統(tǒng)一的聲音說(shuō)話，“七嘴八舌，話語(yǔ)十分偏激”。
尤其是公眾將PM2.5問(wèn)題從單純的環(huán)境議題上升為圍繞政府公信力的政治性議題后，原先的社會(huì)問(wèn)題逐步意識(shí)形態(tài)化了，政府和社會(huì)形成了兩個(gè)相互排斥的輿論場(chǎng)。公眾對(duì)政府質(zhì)疑、否定、乃至沖突的態(tài)度，迫使政府的抵觸情緒日益增加，加劇了政府和社會(huì)的二元對(duì)立，裂痕不斷擴(kuò)大。
專業(yè)人士推動(dòng)社會(huì)共識(shí)的形成
議題的發(fā)散與偏移，以及沖突的擴(kuò)散，導(dǎo)致了不同群體間，特別是政府與社會(huì)間長(zhǎng)時(shí)間的僵持狀態(tài)，使環(huán)境問(wèn)題難有合適的解決對(duì)策。這迫使一些真正致力于改善環(huán)境空氣質(zhì)量的環(huán)保人士及環(huán)保組織開(kāi)始反思，并調(diào)整策略，與政府互動(dòng)。
比如，以自然之友、達(dá)爾文求知社和公眾環(huán)境研究中心等為代表的環(huán)境NGO不再簡(jiǎn)單批評(píng)政府，而是主動(dòng)地在政府缺位的事務(wù)上“補(bǔ)位”。由于政府遲遲不肯發(fā)布空氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)信息，所以，多家環(huán)保類NGO聯(lián)合發(fā)起了一場(chǎng)名為“我為祖國(guó)測(cè)空氣”的環(huán)?；顒?dòng)，在北京、武漢、鄭州等地組織數(shù)十名志愿者到街頭、公交車、餐飲業(yè)單位等公共場(chǎng)所開(kāi)展空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)，并實(shí)施發(fā)布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。
正如馬云所說(shuō)“特權(quán)階級(jí)他們有特權(quán)的水，這次沒(méi)有特級(jí)的空氣了，他們回到家同樣會(huì)面臨老婆孩子的指責(zé)，我們需要考慮的是什么樣的行動(dòng)”。這一活動(dòng)促進(jìn)了原本已發(fā)散的議題重新收斂，也觸發(fā)了社會(huì)各界的“共同體驗(yàn)”，為這一議題最終進(jìn)入政策議程創(chuàng)造了條件，真正將政府和公眾的注意力重新拉回環(huán)境議題上，也給專家們提供了暢所欲言的空間。民間的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)既對(duì)環(huán)保部門造成了一定的壓力，同時(shí)也讓政府更深刻地意識(shí)到了環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻程度。但這對(duì)環(huán)境問(wèn)題的最終解決而言，還只是其中很小的一步。
環(huán)境保護(hù)是環(huán)保部門的核心職能，但中國(guó)的環(huán)保問(wèn)題一直面臨著“九龍治水”的部門利益問(wèn)題，修訂環(huán)保方面的法律，社會(huì)共識(shí)的形成，僅僅是在強(qiáng)化環(huán)保部門的合法性，進(jìn)而彌合了政府與社會(huì)之間的裂痕，為政策窗口的開(kāi)啟創(chuàng)造了條件。但“去政治化”的過(guò)程卻仍沒(méi)有如此簡(jiǎn)單。
烏爾里希?貝克在論述“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)曾經(jīng)運(yùn)用過(guò)一個(gè)比喻“饑餓有階級(jí)之分，煙霧卻是民主的”。環(huán)保NGO更愿意成為環(huán)保部門的合作伙伴，從而獲得更多的自主空間并推進(jìn)社會(huì)合作的發(fā)展，那么真正的決策者是否愿意這樣做？
政策窗口開(kāi)啟還需要領(lǐng)導(dǎo)者的意愿
如果沒(méi)有政治領(lǐng)袖人物的“趁熱打鐵”，助推政策議程顯然是不行的。2011年11月15日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在會(huì)見(jiàn)參加2011年中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)年會(huì)的外方委員和代表時(shí)說(shuō)到：“在高速發(fā)展的過(guò)程中，環(huán)境污染日益成為我們的突出問(wèn)題。減少污染，既要加強(qiáng)治理，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，又要切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)，還要努力改進(jìn)監(jiān)測(cè)手段，提高監(jiān)測(cè)水平。我們要重視完善環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，逐步與國(guó)際接軌，使監(jiān)測(cè)結(jié)果與人民群眾對(duì)青山綠水藍(lán)天白云的切實(shí)感受更加接近”。
當(dāng)中國(guó)總理以政府最高領(lǐng)導(dǎo)人的身份表達(dá)對(duì)空氣質(zhì)量問(wèn)題的關(guān)切，并提出未來(lái)的目標(biāo)的時(shí)候，對(duì)于環(huán)境政策的制定部門造成了一定的壓力，也預(yù)示著《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂勢(shì)在必行。此后，修訂工作進(jìn)度日益加快。2012年2月29日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上同意發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，中央政府開(kāi)始部署加強(qiáng)大氣污染防治的工作。2012年3月2日，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》正式發(fā)布，PM2.5被納入標(biāo)準(zhǔn)體系。在其后召開(kāi)的中國(guó)“兩會(huì)”上，PM2.5監(jiān)測(cè)首次寫進(jìn)政府工作報(bào)告。至此，《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂工作的政策過(guò)程才畫上了句號(hào)。
而執(zhí)行情況如何呢？今年中國(guó)“兩會(huì)”時(shí)的霧霾也許很能說(shuō)明問(wèn)題。
（注：本文作者董陽(yáng)，為中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共管理系博士生）
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