“我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)。”這已成為今年中國政府工作報告中針對環(huán)境問題最為振奮人心的表述。但是，中國環(huán)境治理一直面臨的立法和執(zhí)行難題，并不一定會因為一句“向污染宣戰(zhàn)”而改變。
決策者往往在公眾輿論壓力下才有立法修法的決心，但轉(zhuǎn)型中國的特殊性在于，任何與政府公共決策有關(guān)的議題，社會輿論往往都會轉(zhuǎn)為對政府能力甚至合法性的質(zhì)疑，從而出現(xiàn)“意識形態(tài)”論爭淹沒解決之道探討的局面。即便最終能夠彌合共識，真正的決策也需要政治領(lǐng)導(dǎo)人的自上而下的施壓，而這一條件，往往又是需要一些特殊的偶然事件促成的?！董h(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂過程，就是這一困境的真實寫照。
隨著中國“向污染宣戰(zhàn)”的指令開始從上到下執(zhí)行，類似情況很可能再現(xiàn)。回顧《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂的歷程，也許能對決策者、專業(yè)人士和普通民眾有所借鑒。
2008年，中國新成立的環(huán)境保護部著手修訂《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，擬增加PM2.5等監(jiān)測指標(biāo)，多次廣泛征求意見。但此后的三年里，修訂工作進展十分緩慢，甚至在一段時期內(nèi)處于停滯狀態(tài)。直到2011年11月，新國標(biāo)二次公開征求意見，首次提出將PM2.5納入國標(biāo)。2012年2月，國務(wù)院常務(wù)會議同意發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，PM2.5等寫入“國標(biāo)”，納入各省市強制監(jiān)測范疇。2012年3月2日，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》正式發(fā)布，PM2.5作為一般評價項目被納入標(biāo)準(zhǔn)體系，僅4個月就走完政策全過程。前后兩個階段的工作進展為何有如此巨大的差別？回溯整個過程，可以發(fā)現(xiàn)，這很大程度上得益于一次偶然事件——PM2.5環(huán)境爭議事件。
從美使館的數(shù)據(jù)披露到中國政府的消極應(yīng)對
2011年10月中下旬，一場突如其來的灰霾籠罩北京城，沒有官方預(yù)警，也沒有事后解釋。美國大使館自測的空氣質(zhì)量PM2.5（可入肺顆粒物）指數(shù)達(dá)到美國國家環(huán)保局認(rèn)定的“非常不健康”、“危險”級別。社會名人潘石屹在微博上發(fā)布的美國使館的空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，評級為“有毒害”，這與北京市環(huán)保局“三級輕微污染”的監(jiān)測結(jié)果嚴(yán)重不符。兩天內(nèi)，這張截圖轉(zhuǎn)發(fā)近五千次。
原本這只是一次個人行為，然而，卻因為事件中包含了“潘石屹”、美國大使館和北京市環(huán)保局的空氣質(zhì)量指數(shù)“打架”、“微博”等吸引眼球的元素，使得事態(tài)如同滾雪球一般發(fā)展。
其實公眾之所以對霧霾問題如此關(guān)注，完全是基于個體利益和主觀感受，出于對生活環(huán)境和身體健康的擔(dān)憂。公眾在信息分享的過程中，獲得了“PM2.5”、“霾”、“AQI”等新的知識。但是，參與者的訴求不盡相同，有對自身健康狀況的憂慮，也有對PM2.5監(jiān)測數(shù)據(jù)的呼吁。公眾的意見缺乏有效地整合，是一種個體的自發(fā)參與，也是一種“無組織化”的參與。隨著圍繞空氣質(zhì)量的爭論不斷升級，公眾漸漸流露出對于政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)疑。
當(dāng)時北京市環(huán)保局的態(tài)度是，其公布的數(shù)據(jù)都是真實的，美國使館在一個點的監(jiān)測，與環(huán)保局監(jiān)測網(wǎng)得來的數(shù)據(jù)在科學(xué)性上毫無可比性。北京環(huán)保局公開表示，“質(zhì)疑美國大使館數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性”，“數(shù)據(jù)不能看別人‘眼色’”，“監(jiān)測數(shù)據(jù)不能隨意公布”。
這樣的應(yīng)對方式顯得極為強硬，直接將一個環(huán)境問題上升為意識形態(tài)問題，或者說是政治問題，刻意強調(diào)美國大使館在整個事件中的作用，甚至指責(zé)美國大使館的監(jiān)測行為是“干涉中國內(nèi)政”，試圖轉(zhuǎn)移問題的焦點。
但政府要建立公信力，最重要的就是不隱瞞或淡化壞消息，并能有效地回應(yīng)公眾的期待。政府將空氣質(zhì)量信息這一本不屬于保密范疇的信息加密，造成了“信息真空”。北京市環(huán)保局的消極應(yīng)對方式因此成為點燃公眾不滿情緒的導(dǎo)火索。
國民情緒從此走向眾聲喧嘩
加上當(dāng)下中國處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，各種潛在的社會矛盾凸現(xiàn)，既有與新生的矛盾和問題相互交織，甚至相互激化。公眾對社會和政府的不滿情緒由來已久，尤其是面對生活環(huán)境惡化的問題時，對社會的滿意度和生活的幸福指數(shù)普遍較低。長期的不滿情緒在社會中蓄積，形成了一股“民怨”。
單一事件引發(fā)的公眾情緒往往具有極強的傳染力。事件的直接參與者通過情緒的宣泄，使一些“非直接利益相關(guān)群體”受到感染，并參與到事件中來。而且，環(huán)境空氣質(zhì)量的議題直接關(guān)涉每個人的切身利益，更容易獲得公眾的認(rèn)同。
當(dāng)這一社會問題注入國民情緒，就使得問題的焦點逐漸偏移，公眾的注意力不再是關(guān)注于自身的健康，甚至是不再是空氣質(zhì)量這一環(huán)境議題本身，而是對政府應(yīng)對能力、公信力，甚至是合法性的質(zhì)疑。議題的發(fā)散和偏移，使PM2.5議題本身的重要性退居其次。
原本局限于網(wǎng)絡(luò)平臺或是專業(yè)群體之間的PM2.5問題由此增加了大量參與者，隨著影響范圍的擴大，沖突對立的局面也不斷蔓延。
當(dāng)PM2.5等環(huán)境議題從專業(yè)問題逐漸演變?yōu)楣矄栴}后，復(fù)雜問題簡單化，多維議題變得單一，經(jīng)過媒體過濾的信息成為公眾各自為戰(zhàn)的源頭。空氣污染問題曝光后，在公眾眼中，PM2.5和霧霾似乎是等同的。有專家指出，“霾的問題不只是PM，還有更關(guān)鍵的臭氧和VOC。筆者擔(dān)心，PM熱了，有關(guān)部門只重視PM，不重視臭氧和VOC了，空氣污染問題會更嚴(yán)重”。于是又有人開始質(zhì)疑官方專家的可信度。
在此過程中，在一些“粗暴站隊”或者“簡單標(biāo)簽”式的輿論引導(dǎo)下，群體的分化較為嚴(yán)重。不同群體是基于各自的不同的話語場所形成，由多重角色、多樣媒體和多種話語構(gòu)成。許多意見領(lǐng)袖沒能以統(tǒng)一的聲音說話，“七嘴八舌，話語十分偏激”。
尤其是公眾將PM2.5問題從單純的環(huán)境議題上升為圍繞政府公信力的政治性議題后，原先的社會問題逐步意識形態(tài)化了，政府和社會形成了兩個相互排斥的輿論場。公眾對政府質(zhì)疑、否定、乃至沖突的態(tài)度，迫使政府的抵觸情緒日益增加，加劇了政府和社會的二元對立，裂痕不斷擴大。
專業(yè)人士推動社會共識的形成
議題的發(fā)散與偏移，以及沖突的擴散，導(dǎo)致了不同群體間，特別是政府與社會間長時間的僵持狀態(tài)，使環(huán)境問題難有合適的解決對策。這迫使一些真正致力于改善環(huán)境空氣質(zhì)量的環(huán)保人士及環(huán)保組織開始反思，并調(diào)整策略，與政府互動。
比如，以自然之友、達(dá)爾文求知社和公眾環(huán)境研究中心等為代表的環(huán)境NGO不再簡單批評政府，而是主動地在政府缺位的事務(wù)上“補位”。由于政府遲遲不肯發(fā)布空氣質(zhì)量的監(jiān)測信息，所以，多家環(huán)保類NGO聯(lián)合發(fā)起了一場名為“我為祖國測空氣”的環(huán)?；顒?，在北京、武漢、鄭州等地組織數(shù)十名志愿者到街頭、公交車、餐飲業(yè)單位等公共場所開展空氣質(zhì)量監(jiān)測，并實施發(fā)布監(jiān)測數(shù)據(jù)。
正如馬云所說“特權(quán)階級他們有特權(quán)的水，這次沒有特級的空氣了，他們回到家同樣會面臨老婆孩子的指責(zé)，我們需要考慮的是什么樣的行動”。這一活動促進了原本已發(fā)散的議題重新收斂，也觸發(fā)了社會各界的“共同體驗”，為這一議題最終進入政策議程創(chuàng)造了條件，真正將政府和公眾的注意力重新拉回環(huán)境議題上，也給專家們提供了暢所欲言的空間。民間的監(jiān)測數(shù)據(jù)既對環(huán)保部門造成了一定的壓力，同時也讓政府更深刻地意識到了環(huán)境問題的嚴(yán)峻程度。但這對環(huán)境問題的最終解決而言，還只是其中很小的一步。
環(huán)境保護是環(huán)保部門的核心職能，但中國的環(huán)保問題一直面臨著“九龍治水”的部門利益問題，修訂環(huán)保方面的法律，社會共識的形成，僅僅是在強化環(huán)保部門的合法性，進而彌合了政府與社會之間的裂痕，為政策窗口的開啟創(chuàng)造了條件。但“去政治化”的過程卻仍沒有如此簡單。
烏爾里希?貝克在論述“風(fēng)險社會”時曾經(jīng)運用過一個比喻“饑餓有階級之分，煙霧卻是民主的”。環(huán)保NGO更愿意成為環(huán)保部門的合作伙伴，從而獲得更多的自主空間并推進社會合作的發(fā)展，那么真正的決策者是否愿意這樣做？
政策窗口開啟還需要領(lǐng)導(dǎo)者的意愿
如果沒有政治領(lǐng)袖人物的“趁熱打鐵”，助推政策議程顯然是不行的。2011年11月15日，時任國務(wù)院總理溫家寶在會見參加2011年中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會年會的外方委員和代表時說到：“在高速發(fā)展的過程中，環(huán)境污染日益成為我們的突出問題。減少污染，既要加強治理，加快推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，又要切實加強環(huán)境法制建設(shè)，還要努力改進監(jiān)測手段，提高監(jiān)測水平。我們要重視完善環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，逐步與國際接軌，使監(jiān)測結(jié)果與人民群眾對青山綠水藍(lán)天白云的切實感受更加接近”。
當(dāng)中國總理以政府最高領(lǐng)導(dǎo)人的身份表達(dá)對空氣質(zhì)量問題的關(guān)切，并提出未來的目標(biāo)的時候，對于環(huán)境政策的制定部門造成了一定的壓力，也預(yù)示著《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂勢在必行。此后，修訂工作進度日益加快。2012年2月29日，國務(wù)院常務(wù)會議上同意發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，中央政府開始部署加強大氣污染防治的工作。2012年3月2日，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》正式發(fā)布，PM2.5被納入標(biāo)準(zhǔn)體系。在其后召開的中國“兩會”上，PM2.5監(jiān)測首次寫進政府工作報告。至此，《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂工作的政策過程才畫上了句號。
而執(zhí)行情況如何呢？今年中國“兩會”時的霧霾也許很能說明問題。
（注：本文作者董陽，為中國科學(xué)院大學(xué)公共管理系博士生）
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