2014-05-05 13:26:15
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)保工作中起到了一定的引領(lǐng)和支撐作用。人們常說(shuō)“標(biāo)準(zhǔn)即法”、“標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性的”，顯示了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的重要性。但是，如果籠統(tǒng)地說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性或非強(qiáng)制性的，就可能導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中的誤用、無(wú)用和濫用，反而削弱標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施效果。因此，要讓環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性更好地發(fā)揮作用，就必須弄清環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性的相關(guān)問(wèn)題。
標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性，在于對(duì)違反標(biāo)準(zhǔn)的后果的處罰具有強(qiáng)制性。正本清源，標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性來(lái)自法律，而非標(biāo)準(zhǔn)本身。
首先，“標(biāo)準(zhǔn)即法”的說(shuō)法欠妥。《立法法》規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等5類(lèi)法，以及國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章等兩類(lèi)準(zhǔn)法?！稑?biāo)準(zhǔn)化法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院主管部門(mén)和地方政府制定，其制定主體與規(guī)章相似，但標(biāo)準(zhǔn)不屬于這7類(lèi)法或準(zhǔn)法。
其次，標(biāo)準(zhǔn)不能規(guī)定強(qiáng)制性處罰措施。刑事、民事責(zé)任由刑事法律、民事法律規(guī)定，不屬于標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定內(nèi)容；根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，標(biāo)準(zhǔn)也不能規(guī)定行政處罰措施；《行政強(qiáng)制法》規(guī)定行政強(qiáng)制措施只能由法律、行政法規(guī)設(shè)定，同樣排除了標(biāo)準(zhǔn)。
再次，違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的罰則已在法律中明確。對(duì)于違反強(qiáng)制性產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的，《標(biāo)準(zhǔn)化法》及相關(guān)法律規(guī)定，由工商等部門(mén)沒(méi)收產(chǎn)品和違法所得、處以罰款等；對(duì)于違反強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的，《環(huán)境保護(hù)法》等法律規(guī)定由環(huán)保部門(mén)或地方政府處以罰款、限期治理、責(zé)令關(guān)閉等；對(duì)于違反工程建設(shè)、食品安全、醫(yī)藥衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，其上位法律分別規(guī)定由相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)采取各類(lèi)處罰措施。
因此，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上是實(shí)施法律的配套技術(shù)工具，其強(qiáng)制性源自上位法的規(guī)定。這種體例不同于國(guó)外技術(shù)法規(guī)，不是將標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)內(nèi)容直接寫(xiě)入法律法規(guī)，而是由法律授權(quán)主管部門(mén)來(lái)制定標(biāo)準(zhǔn)的形式細(xì)化以及判斷合法與否的依據(jù)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)只有放到對(duì)應(yīng)的法律制度中才具有強(qiáng)制性，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也不例外。
我國(guó)關(guān)于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的法律制度在逐漸發(fā)展、完善，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律強(qiáng)制性也在逐步提升。
強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要是《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的國(guó)家、地方兩級(jí)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，按環(huán)境要素分為：《水污染防治法》規(guī)定的國(guó)家、地方兩級(jí)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；《大氣污染防治法》規(guī)定的國(guó)家、地方兩級(jí)大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定的國(guó)家噪聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)；《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的國(guó)家固體廢物污染環(huán)境防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；《放射性污染防治法》規(guī)定的國(guó)家放射性污染防治標(biāo)準(zhǔn)。
40年來(lái)我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性在不斷提升：上世紀(jì)70年代，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行依靠行政指令，幾乎無(wú)法可依；上世紀(jì)八九十年代，《環(huán)境保護(hù)法》等法律原則性規(guī)定地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并規(guī)定排放超標(biāo)者應(yīng)繳納超標(biāo)排污費(fèi)；2000年修訂的《大氣污染防治法》確立了排放標(biāo)準(zhǔn)“超標(biāo)即違法”原則，“十一五”以來(lái)，減排考核探索開(kāi)展了對(duì)政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的考核，并在2008年修訂的《水污染防治法》中得到進(jìn)一步強(qiáng)化；2013年，“兩高”司法解釋出臺(tái)，將多次、多倍超標(biāo)排放列為定罪量刑條件。在《環(huán)境保護(hù)法》修訂過(guò)程中，各方廣泛要求進(jìn)一步明確質(zhì)量、排放標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)責(zé)任，并進(jìn)一步加大超標(biāo)問(wèn)責(zé)力度，新環(huán)保法將帶來(lái)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性的新提升。
正是這些日益嚴(yán)格的法律規(guī)定，使人們?cè)絹?lái)越重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，甚至提到“標(biāo)準(zhǔn)即法”的高度，達(dá)標(biāo)已成為監(jiān)督執(zhí)法中最常見(jiàn)的判斷工具。一方面，這反映出環(huán)保工作的進(jìn)步，但另一方面，在法律制度不完善、社會(huì)環(huán)境意識(shí)不夠、依法行政能力不足的情況下，也帶來(lái)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)度使用的問(wèn)題。其中，最突出的問(wèn)題是，基層環(huán)保部門(mén)、社會(huì)公眾、專(zhuān)家媒體在評(píng)價(jià)具體排放行為時(shí)，對(duì)環(huán)評(píng)承諾、環(huán)保協(xié)議棄置不顧，而將排放標(biāo)準(zhǔn)作為唯一評(píng)判依據(jù)，由此得出標(biāo)準(zhǔn)過(guò)寬、過(guò)嚴(yán)等結(jié)論。強(qiáng)制性國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)“硬落地”，在各種具體地點(diǎn)、具體污染源監(jiān)管中被“一刀切”執(zhí)行，不是標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性執(zhí)行到位，而是在實(shí)施中削弱了標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性。
當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)部對(duì)強(qiáng)制性國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理嚴(yán)格，在充分開(kāi)展前期技術(shù)工作的基礎(chǔ)上，必須履行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓彶槌绦?，?biāo)準(zhǔn)管理本身的法律規(guī)定和配套管理措施明確、健全。其實(shí)，影響標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果的主要因素不在標(biāo)準(zhǔn)制定主體和制定程序，而在于以下3個(gè)方面：
一是標(biāo)準(zhǔn)本身的技術(shù)內(nèi)容是否科學(xué)、可操作。這需要標(biāo)準(zhǔn)制定工作擁有足夠的專(zhuān)業(yè)科研基礎(chǔ)支撐，為此必須加大環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科研投入力度。
二是實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的管理手段是否健全。這需要相應(yīng)政策措施、法律制度的保障，為此，必須通過(guò)《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》和《排污許可證條例》等立法工作，著力健全排污許可證制度、環(huán)境信息公開(kāi)制度、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度等一系列實(shí)施環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵法律制度。
三是支撐標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的人力、資金、技術(shù)力量是否充足。這需要加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管能力建設(shè)，尤其是基層環(huán)境部門(mén)監(jiān)測(cè)、監(jiān)察等技術(shù)隊(duì)伍、基本設(shè)施、儀器裝備等能力建設(shè)，同時(shí)積極引導(dǎo)社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政管理部門(mén)可以轉(zhuǎn)移的職能，充分利用市場(chǎng)力量推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。
作者單位：山東省東營(yíng)市環(huán)境監(jiān)測(cè)站
