2014-07-01 14:18:27
當(dāng)前，我國環(huán)境形勢非常嚴峻，環(huán)境保護任務(wù)十分艱巨，急需建立政府性環(huán)境保護信托基金。
設(shè)立政府性環(huán)境保護信托基金的必要性
?。ㄒ唬┪覈h(huán)境污染日益嚴重，最基礎(chǔ)的環(huán)境保障需要穩(wěn)定的財政資金支持。近年來我國進入環(huán)境污染事件多發(fā)期，水、大氣、土壤污染事件頻發(fā)。一些重大環(huán)境污染事件影響范圍廣、持續(xù)時間長、處置難度大，嚴重威脅人民群眾健康和財產(chǎn)安全，處理不當(dāng)很容易引發(fā)環(huán)境群體性事件。
目前我國的環(huán)境保護財政資金來源于中央、地方支出預(yù)算中的環(huán)境保護賬戶。環(huán)保賬戶需要遵循預(yù)算的機動性，根據(jù)財政收入的增減和國家對財政的統(tǒng)籌安排，來決定環(huán)境保護投入的資金。但是，一些環(huán)境保護項目需要幾十年長期穩(wěn)定的財政支出，不應(yīng)受財政收入或社會變動而變動。污染防治尤其是大氣、水、土壤污染防治作為最基礎(chǔ)的環(huán)境保障，是社會關(guān)注重點，應(yīng)通過設(shè)立環(huán)境保護信托基金來對其實現(xiàn)穩(wěn)定的資金支持。
政府性環(huán)境保護信托基金，代表的是政府對一些最關(guān)鍵、最基本、最關(guān)系國計民生且無法完全通過市場運作來解決的環(huán)境問題的一種長期的政治承諾和保障。這類似于社會保障基金，可以給民眾以長期穩(wěn)定的心理預(yù)期，以保障社會安定。
?。ǘ┲苇h(huán)境公共服務(wù)市場化。
?。?）在環(huán)境責(zé)任人不清晰情況下，政府付費以支撐環(huán)保公共服務(wù)市場。
環(huán)境污染治理通常遵循“誰污染，誰治理”原則。但是，對于某種特定污染治理問題，可能既包含責(zé)任主體明確的污染，也包含責(zé)任主體不明確的污染。對于責(zé)任主體不明確的，難以讓污染者為環(huán)境損害埋單，因而市場無法自行解決，只能由政府介入。以土壤污染治理為例，由于我國歷史上土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)模糊、固廢技術(shù)的局限以及土壤污染具有長期性和潛伏性特點，我國在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了污染責(zé)任不明確的棕色地塊和農(nóng)業(yè)耕地污染。污染責(zé)任不明確的土壤污染不能僅僅依靠“污染者付費”原則解決，需要政府性資金介入進行土壤修復(fù)。
?。?）用于突發(fā)環(huán)境事故應(yīng)急處理。
在應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境事故時，政府性環(huán)境保護信托基金比財政撥款程序簡便、反應(yīng)更快，能迅速參與到環(huán)境治理過程中，使受害者及時得到賠償。這種情況下，不論污染責(zé)任人不清晰還是清晰，都需要財政支持。即使污染責(zé)任人購買了保險，污染責(zé)任認定和保險理賠往往需要經(jīng)過法律程序來確定，有一定的時滯。環(huán)境突發(fā)事件由于涉及到公眾健康和社會安定，需要立即處理。因此，要建立能夠立即支付、應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的環(huán)境保護基金。
目前，國際上發(fā)達國家大多建立了政府性的應(yīng)對突發(fā)性環(huán)境事故的基金。而我國在部分重大污染事件之后，例如渤海灣漏油事件，也建立起了政府與企業(yè)合作的污染治理基金。但是，一般性的、大范圍的環(huán)境基金尚未建立。我國迫切需要建立這樣的基金來應(yīng)對日益增加的環(huán)境污染事故。
?。?）環(huán)保基金可以運用多種金融手段促進環(huán)境公共服務(wù)市場發(fā)展。
我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)目前正遭遇瓶頸，投資不足嚴重制約著環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。污染治理項目由于初期投入大、回報率低、回收期長的原因，往往難以獲得市場資金，因此市場無法解決這類公共服務(wù)市場的問題，需要政府介入。例如，目前我國中小城鎮(zhèn)污水處理主要靠國家投資、地方運行。國家投資后，地方運行所需的資金要由當(dāng)?shù)卣鉀Q，這造成了難題。在很多地方，特別是中西部地區(qū)，依靠傳統(tǒng)的收費和籌資途徑，根本不能維持污水處理廠的運營，而以地方的財政體制和財政能力，使污水處理設(shè)施建設(shè)和管理也十分困難。中小城鎮(zhèn)的很多污水處理廠日處理能力低，采用BOT運營方式，企業(yè)幾乎無利可收。因此，在中小企業(yè)污水處理方面，需要環(huán)境保護信托基金的支持。
從各類環(huán)保行業(yè)的發(fā)展來看，對于政府重點支持的，發(fā)展?fàn)顩r普遍較好，財政在促進公共服務(wù)市場發(fā)展中起到了很大的作用。并且，從環(huán)保產(chǎn)業(yè)收益率較低、建設(shè)成本高、技術(shù)問題難等特點來看，不少環(huán)保產(chǎn)業(yè)仍需財政的支持。由此，急需建立環(huán)保信托基金，利用多種金融手段為新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供支持。
政府性環(huán)境保護信托基金的資金來源分析
政府性環(huán)境保護信托基金的資金，一方面來源于政府對環(huán)境相關(guān)的稅費的征收；另一方面來源于社會熱心環(huán)保的企業(yè)、NGO或公眾的捐款。還有一部分來自基金自身運作取得的收入。其中，政府對環(huán)境相關(guān)稅費的征收是最主要的來源，可以分為以下幾個部分：
全部排污費。排污費的征收涉及到很多行業(yè)，主要有煤炭開采、石油、火力發(fā)電企業(yè)、水泥、鋼鐵、印染等行業(yè)。污染物包括的范圍也很廣，污水、廢氣、噪聲、固體廢棄物等都屬于污染物，都要繳納排污費。由于排污費針對超標(biāo)排污行為征收，是污染者責(zé)任履行的體現(xiàn)。將排污費用于建立環(huán)保信托基金，是“誰污染，誰治理”原則的體現(xiàn)。
消費稅的1%。我國消費稅的稅目眾多，包括煙、酒、化妝品等14種。近年來，我國國內(nèi)消費稅征收金額逐年增加，到2012年征收總額已近8000億元。如將其中1%注入政府性環(huán)境保護信托基金，每年能保證約80億元的資金來源。
與發(fā)達國家相比，我國現(xiàn)行消費稅課稅范圍相對狹窄、稅率檔次單一。一方面，沒有將污染類消費品納入消費稅；另一方面，消費稅稅目不夠細化。例如，我國成品油稅率僅區(qū)分了成品油的種類，對汽油設(shè)置含鉛與不含鉛兩檔稅率，而沒有結(jié)合其他相應(yīng)的環(huán)保因素。另外，目前我國小汽車的稅率確定僅以氣缸容量為標(biāo)準(zhǔn)，而沒有具體區(qū)分節(jié)能與非節(jié)能小汽車之間的稅率差別。同時，對企業(yè)所使用的低能耗節(jié)能產(chǎn)品與清潔能源，也缺乏相應(yīng)的稅收優(yōu)惠力度。
增加污染類消費品稅目和細化現(xiàn)有消費稅稅目后，消費稅中針對環(huán)境污染的征收額會增大，作為政府性環(huán)境保護信托基金資金來源的部分也應(yīng)提高。
車船稅的1%。由于現(xiàn)今的機動車和船舶大都燃燒油料，車船的使用也涉及資源的使用和環(huán)境保護，車船稅收資金理應(yīng)部分用于政府性環(huán)境保護信托基金建設(shè)。
《中華人民共和國車船稅法》中，按照類型和排氣量將車輛分成不同的檔次。排量越高，應(yīng)繳納的車船稅稅額也越多。同時，對節(jié)約能源、使用新能源的車船可以減征或者免征車船稅。由此可見，車船稅是一種促進環(huán)境保護的稅種。征收稅額與車輛對環(huán)境污染可能的貢獻直接相關(guān)。
車輛購置稅的征收與環(huán)境保護的相關(guān)性相對較弱。稅額并不與汽車的排量相關(guān)，而主要與車輛的價格相關(guān)。購買價格高的車輛所應(yīng)繳納的車輛購置稅稅額較高，但未必產(chǎn)生更高的環(huán)境污染。相反，在一些情況下，價格高的車輛造成的環(huán)境污染可能更輕。所以，車輛購置稅的稅收資金不應(yīng)作為政府性環(huán)境保護基金來源之一。
耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的1%。耕地占用稅在一定程度上抑制了耕地資源的胡亂占用行為，但是仍然存在一些需要改進的地方，例如征稅范圍不夠廣泛，對于林地、濕地和灘涂資源的占用沒有被包括進去。另外，稅額的確定并未考慮環(huán)境因素?，F(xiàn)行通常按人均耕地面積規(guī)定不同稅額，而未考慮到占用后土地的利用方式以及原有耕地的生態(tài)價值等。
2007年初我國實行了新的城鎮(zhèn)土地使用稅條例，應(yīng)繳納的稅額是原先基礎(chǔ)上的3倍，并且對外資企業(yè)也開始征收城鎮(zhèn)土地使用稅。但是稅收范圍僅局限于各縣市、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)的土地，農(nóng)村非耕地不在其內(nèi)，也就得不到應(yīng)有保護。同樣，沒有區(qū)分土地的各種利用方式。由于部分土地利用方式可能會造成環(huán)境污染，例如化工廠用地、礦區(qū)用地、垃圾填埋場用地等。所以，從土地使用稅中應(yīng)該提取部分投入環(huán)保信托基金，以用于修復(fù)土壤污染。例如，我國2012年地方財政耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅分別為1620.71和1541.71億元。將兩者之和的1%提取出來用于政府性環(huán)境保護信托基金建立，每年可以獲得約30億元的資金收入。在國家調(diào)整各項稅收規(guī)定、增加更多的環(huán)保因素之后，可以適當(dāng)增加這兩稅種中的提取比例。
新增的綠色稅收。隨著近幾年污染事件的不斷增多和社會環(huán)境意識的提高，我國政府逐漸意識到綠色稅收的重要性，提出環(huán)境稅改革、在消費稅中考慮環(huán)保因素等政策。但我國目前環(huán)境稅費仍較少，除排污費之外，其余稅費并非專門針對環(huán)境污染而征收，不利于環(huán)保資金的籌集。
我國綠色稅收體系構(gòu)建可以從兩個方面來看。首先可以將各種環(huán)境費改為環(huán)境稅。我國目前征收的環(huán)境費主要包括超標(biāo)排污費、污水排污費、排水設(shè)施有償使用費、污水處理費、生態(tài)環(huán)境補償費、礦產(chǎn)資源補償費等。按照對號入座的方法，具有稅收“三性”特點的費直接求同合并變?yōu)槎?，異同部分采取并設(shè)結(jié)合的辦法。由于環(huán)境稅必須是直接與污染源相聯(lián)系，存在許多污染者和污染物需要監(jiān)督、監(jiān)測，并要求用科學(xué)分析方法來確定不同類型、不同標(biāo)準(zhǔn)的污染，技術(shù)性很強，改稅后可由政府授權(quán)的環(huán)保部門代為征收。與環(huán)境有關(guān)的稅收納入地方稅，與資源有關(guān)的稅收列為中央與地方的分享稅。
其次是建立新稅種，增加污染產(chǎn)品稅。污染產(chǎn)品稅是一種基于刺激的環(huán)境稅種，其征收原則是使用者付費，對象是有潛在污染的產(chǎn)品。從污染的產(chǎn)生載體來看，造成污染的產(chǎn)品主要有能源燃料、臭氧損耗物質(zhì)、化肥農(nóng)藥、含磷洗滌劑、汞鎘電池等。相應(yīng)地，可以對這些產(chǎn)品征收各種污染產(chǎn)品稅，如燃料環(huán)境稅、特種產(chǎn)品污染稅等。碳稅和燃油稅的納稅人為所有使用煤炭和燃油燃料的企業(yè)、單位以及個人。特種產(chǎn)品污染稅的征稅對象是各種對環(huán)境產(chǎn)生污染的產(chǎn)品或消費品，包括化肥農(nóng)藥、含磷洗滌劑、一次性汞鎘電池等。計稅依據(jù)為污染產(chǎn)品的消費量和價值。
政府性環(huán)境保護信托基金管理模式設(shè)計
?。ㄒ唬┛山梃b美國超級基金管理模式
超級基金計劃由美國環(huán)保局的固體廢物與應(yīng)急辦公室管理。其中緊急管理辦公室負責(zé)超級基金授權(quán)下的短期治理項目；超級基金補救和技術(shù)革新辦公室與聯(lián)邦設(shè)施反應(yīng)和再利用辦公室負責(zé)超級基金計劃下的長期項目。這些專業(yè)部門管理保證了基金的評估、審核、投資、監(jiān)督工作，提高了基金的利用效率。
超級基金的使用采用聯(lián)邦和州、部落結(jié)合的方式，即聯(lián)邦在治理州土壤污染項目時與州合伙出資，超級基金負責(zé)部分治理資金，州政府負責(zé)剩余部分資金。此外，超級基金的支出審核由專業(yè)土壤修復(fù)機構(gòu)進行審核，美國陸軍工程兵團（USACE）為美國環(huán)保局提供工程和建設(shè)管理服務(wù)，協(xié)助美國環(huán)保局實施超級基金計劃。
?。ǘ┪覈原h(huán)境保護信托基金管理模式設(shè)計
?。?）政府性環(huán)保基金管理委員會。由環(huán)境保護部、財政部的工作人員組成，負責(zé)審批基金管理計劃，具有撥款和項目審批的最終裁決權(quán)，并對基金的運行情況進行監(jiān)督和指導(dǎo)。
?。?）政府性環(huán)境保護基金管理技術(shù)中心。主要負責(zé)基金日常管理與基金項目的實施，制定具體基金管理計劃。下屬子基金管理辦公室、應(yīng)急管理辦公室、長期項目辦公室和環(huán)保信托基金運作辦公室。
子基金管理辦公室負責(zé)管理環(huán)境損害賠償基金和環(huán)境污染防治基金。環(huán)境損害賠償基金下又可建立環(huán)境損害賠償政府性信托基金、環(huán)境損害賠償行業(yè)基金、環(huán)境損害賠償產(chǎn)業(yè)基金和環(huán)境損害賠償PPP基金。環(huán)境污染防治基金下建立大氣污染治理基金、水污染治理基金、土壤污染治理基金，各基金又根據(jù)實際需求可以進一步建立各自的政府性信托基金、行業(yè)基金、產(chǎn)業(yè)基金或PPP基金。
應(yīng)急管理辦公室負責(zé)子基金未能包括的重大突發(fā)性環(huán)境問題的應(yīng)急處理。辦公室下屬事故受理部、審核評估部和應(yīng)急響應(yīng)部。同樣，長期項目辦公室負責(zé)子基金未能包括的重大漸進性環(huán)境問題的處理，下屬項目受理部、審理部、計財部和監(jiān)理部。環(huán)保信托基金運作辦公室負責(zé)基金的保值增值和風(fēng)險規(guī)避，下屬基金風(fēng)險管理辦公室和基金投資運營辦公室。
作者單位：中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院
