■要大力培育發(fā)展社會組織，在政府與公眾之間形成緩沖空間。要發(fā)揮社會組織引導(dǎo)利益群體理性合法表達利益訴求的作用，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，化解在初始階段。
PX項目在數(shù)個城市相繼擱淺、高鐵線路在反對聲中被迫改線、垃圾填埋場在輿情洶涌里夭折停建……當(dāng)下中國這些建設(shè)發(fā)展中的煩惱，驟然炒熱了“鄰避運動”這個舶來品，也對政府治理能力提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
“歡迎建設(shè)，但請遠離我家后院”——鄰避時代不期而至
“鄰避”現(xiàn)象是現(xiàn)代化和都市化加速發(fā)展的伴生物。
1980年《基督教科學(xué)箴言報》在一篇報道中，第一次用“鄰避”這個詞來描述美國人對化工垃圾的排斥和反抗。后來媒體和學(xué)界以此概括在現(xiàn)代化進程中，社會必需的公共設(shè)施遭到選址社區(qū)排斥甚至引起群體抗議的現(xiàn)象，對應(yīng)的英文短語是“NIMBY”（音譯為“鄰避”），也就是“別在我的后院中”（Notinmybackyard）的縮寫。與之相關(guān)的設(shè)施即為鄰避設(shè)施，抗議活動則為鄰避運動。
在1980年代的美國，由垃圾填埋場、機場、監(jiān)獄、收容所、戒毒服務(wù)中心等設(shè)施選址引發(fā)的沖突逐漸增多。盡管民眾都認為這些設(shè)施對城市發(fā)展不可或缺，卻希望遠離自己，落址他處。“歡迎建設(shè)，但請遠離我家后院”一度成為美國“1980年代的大眾政治哲學(xué)”，《紐約時報》稱那是一個不折不扣的“鄰避時代”。僅在1980~1987年間，美國就有81家申請建垃圾填埋場、核電廠等設(shè)施,最終只有6家完工。
同一時期，在一些歐洲國家，由核廢料儲存選址問題引發(fā)的抗議，發(fā)展成為影響廣泛的環(huán)境保護運動。1990年代以后，亞洲一些國家或地區(qū)，如日本、韓國、中國臺灣也不時出現(xiàn)以反對環(huán)境污染為主題的鄰避運動。
隨著城市建設(shè)突飛猛進，鄰避運動在中國內(nèi)地也成為一個突出現(xiàn)象，備受關(guān)注。有學(xué)者稱，鄰避運動構(gòu)成當(dāng)前中國“社會運動的日常形式”。
這絕非危言聳聽！各種數(shù)據(jù)和現(xiàn)象表明：鄰避時代正在到來。據(jù)統(tǒng)計，近年來，由擔(dān)心環(huán)境污染而引發(fā)的鄰避事件大大小小發(fā)生了幾十起，而且這樣的抗議事件燃點極低，幾乎一點就燃。不僅東南沿海城市頻繁發(fā)生，中西部也時時出現(xiàn)；不僅大城市存在，小城市也不能幸免。而且鄰避運動開始呈現(xiàn)以抗議污染項目為核心，逐漸向其他公共項目擴散的趨勢。
“大家制造的問題，為什么由我單獨承擔(dān)” ——鄰避運動肇端于情緒、權(quán)利、利益多重因素的聚合
每一起鄰避事件，起因各不相同。綜合分析，就會發(fā)現(xiàn)，每一起鄰避運動都是由情緒焦慮、權(quán)利高張、利益失衡等為代表的多重因素聚合所致。
情緒焦慮容易使身邊的鄰避設(shè)施成為情緒宣泄的出口。中國在經(jīng)濟建設(shè)取得舉世矚目成就的同時，一些發(fā)展中的短板引起民眾的各種焦慮，如環(huán)境惡化焦慮、財富分化焦慮、相對剝奪焦慮，等等。這些焦慮的情緒時刻在尋找釋放的出口，而地方政府發(fā)展上的失衡與治理上的滯后，往往會放大這種焦慮。比如，近年來，環(huán)境問題漸成一些鄰避運動的誘因。環(huán)保技術(shù)改進了、環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)提高了，可公眾反對建設(shè)垃圾焚燒廠的聲音更大了——這是因為，目前好的環(huán)境已經(jīng)成為稀缺資源，為環(huán)境而抗?fàn)幈毁x予了道德正義。平時的環(huán)境焦慮是抽象的，當(dāng)有可能造成環(huán)境污染的鄰避設(shè)施在身邊出現(xiàn)，理所當(dāng)然地就成了現(xiàn)成的靶子。
日益高張的權(quán)利主張往往拿鄰避設(shè)施作為“暗度陳倉”的棧道。在政治學(xué)中，權(quán)利主張是公眾參與政治的基本環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。隨著改革開放的深入，民眾權(quán)利意識高張，參與決策的要求異常強烈，而地方政府往往漠視。對項目的規(guī)劃與選址、立項與實施，遮遮掩掩走過場，甚至先斬后奏，民眾被排除在決策鏈條之外。反復(fù)如是，個別地方政府就會陷入自挖的“塔西佗陷阱”。此情此景之下，任何項目，無論有無潛在的隱患，也無論是否顯現(xiàn)風(fēng)險，都容易成為民眾主張和表達權(quán)利的載體，成為鄰避運動借助的棧道。
利益失衡促使“保護我家后院”成為直覺選擇。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，集體消費的必要公共設(shè)施具有負外部性，比如造成環(huán)境污染、導(dǎo)致安全風(fēng)險、引起附近房產(chǎn)價格下降。公共設(shè)施外部性的成本主要由周邊居民承擔(dān)，福利和效益卻由全社會共享。也就是說，公共設(shè)施的好處和壞處在空間上相互分離，使周邊民眾感到在成本-收益上不平衡，進而引起心理失衡。當(dāng)產(chǎn)生了自己是某項政策或某個項目犧牲者心理的時候，不讓項目建在自家后院就成為當(dāng)?shù)鼐用竦闹庇X選擇。所以，當(dāng)政府上馬垃圾焚燒廠時，就有民眾會質(zhì)問“為什么建在我家，而不是建在其他地方？”“為什么大家制造的問題，要我來單獨承擔(dān)？”可見，選址的正義與否、責(zé)任利益是否對稱、私利和公利是否均衡的沖突，導(dǎo)致了鄰避運動。
鄰避運動本身提示了化解困境的關(guān)鍵
應(yīng)該看到，每一次妥善應(yīng)對鄰避運動都釋放了正能量，這是因為其間蘊含著有利于社會進步的因素，不僅保障了每個具體的鄰避設(shè)施所代表的看得見的公共利益，而且促進了更大的看不見的公共利益，那就是社會公平正義、民主科學(xué)決策、權(quán)利利益保障，等等。從這個意義上說，如何化解鄰避困境，鄰避運動本身為我們提供了思路，其中三條特別關(guān)鍵。
利益表達低成本。每一次具體的鄰避運動，都是一次極端化的利益表達，公民、社會和地方政府都付出了巨大代價。其間，公民不知情或獲取信息門檻高、利益表達渠道窄、地方政府回應(yīng)訴求滯緩，導(dǎo)致小事拖大、大事拖炸，都需要反思。這提醒我們，構(gòu)建低成本的利益表達機制是當(dāng)務(wù)之急。要及時、準(zhǔn)確、全面公開涉及群眾切身利益的政府信息，降低相關(guān)利益群體獲取信息的成本；要拓寬利益表達渠道，既要使各個利益主體能分享穩(wěn)定的公共話語空間，又能使相關(guān)者進行理性的商談辯論，避免利益受損群體要么成為沉默的大多數(shù)，要么成為爆發(fā)的大多數(shù)；要及時回應(yīng)利益群體的訴求，吸收、整合民意，形成對決策輸出的實際影響。
受損利益得到補償。鄰避設(shè)施牽涉到的個人利益與公共利益，都具有正當(dāng)性。如果要兩者兼顧，就需要探索建立公共補償機制，讓受損的少數(shù)人獲得利益補償，達到帕累托均衡，以保證公共利益遂行。公共補償要親民，易于接受，便于操作?？梢允乾F(xiàn)金補償，如中國臺灣，垃圾焚燒廠營運前由環(huán)保署按主體工程中標(biāo)價的5%提供現(xiàn)金補償；可以是公共服務(wù)補償，修建公共服務(wù)設(shè)施、增加公共福利，如興建學(xué)校、公園、圖書館，提高社區(qū)的品質(zhì)；還可以是就業(yè)機會補償。合理充分的一攬子利益補償，很可能讓反對的人也接受鄰避項目。
形成緩沖隔離帶。從進程上看，鄰避運動都有一個從最初的個體原子化抗議，到通過社交媒體串聯(lián)，再到尋求意見領(lǐng)袖、社會公知、專業(yè)人士、社會組織支持的過程。在這個過程中，社會組織的緩沖隔離作用十分重要。
要大力培育發(fā)展社會組織，在政府與公眾之間形成緩沖空間。要發(fā)揮社會組織引導(dǎo)利益群體理性合法表達利益訴求的作用，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，化解在初始階段。特別是在鄰避沖突中，要動員社會組織約束或勸阻其成員終止參與，放棄過激行為，最大限度地減少事件的參與人數(shù)和越軌行為，真正成為社會緩沖器和調(diào)節(jié)閥。
要重視意見領(lǐng)袖、專業(yè)人士、公共知識分子的引導(dǎo)作用。他們往往是鄰避運動的重要參與者，揚湯止沸或推波助瀾都在一閃念之間。要建立智庫，廣納賢能，平時發(fā)揮作用，應(yīng)急時方能引導(dǎo)鄰避運動走向與公共利益一致的方向。清華教師學(xué)生團體共同為PX解疑、釋惑、正名，就是一次很好的示范。
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