宋國君，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長，博士生導(dǎo)師。主要研究領(lǐng)域包括環(huán)境政策分析、評(píng)估和設(shè)計(jì)，環(huán)境與自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，環(huán)境管理研究，環(huán)境規(guī)劃研究，節(jié)能減碳政策分析和能源管理研究。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第四十五條明確規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。目前我國排污許可制度開展情況如何，面臨哪些問題？記者就相關(guān)問題采訪了中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系教授宋國君。
對(duì)話人 中國人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長宋國君
實(shí)排污許可證在污染防治中處于什么樣的地位和作用？
■排污許可證可以作為整合所有政策的平臺(tái)，細(xì)化、系統(tǒng)化已有政策，降低執(zhí)法和守法成本。
記者：排污許可證制度是各國從源頭進(jìn)行環(huán)境控制的主要措施。早在2003年原國家環(huán)?？偩志蛦?dòng)了《排污許可證管理?xiàng)l例》立法工作，您覺得這次將排污許可證制度落實(shí)在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，體現(xiàn)了排污許可證在污染防治中處于什么樣的地位和作用？
宋國君：排污許可證是政府的執(zhí)法文件，排污單位的守法文書，也是其他政策手段實(shí)施的基礎(chǔ)和平臺(tái)。排污許可證制度將污染源所應(yīng)遵循的所有要求明確化、細(xì)致化，具體到每個(gè)排污設(shè)備，規(guī)定了排污許可證申請(qǐng)、執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)、排放監(jiān)測(cè)方案、達(dá)標(biāo)的判別標(biāo)準(zhǔn)、記錄要求、報(bào)告要求及違法處罰等內(nèi)容。排污許可證制度直接目標(biāo)是促進(jìn)固定源連續(xù)達(dá)標(biāo)排放和在一定條件下的污染物排放總量控制，最終目標(biāo)是環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)和改善。
工業(yè)源污染物排放是我國主要城市的主要污染源，污染源的超標(biāo)排放是導(dǎo)致空氣質(zhì)量超標(biāo)的主要原因。排污許可證主要以固定源管理為主。要求污染源達(dá)標(biāo)排放，就需要一個(gè)明確的制度，不能寄希望于讓企業(yè)去理解法律和標(biāo)準(zhǔn)，然后自行來決定怎么做，這樣不僅會(huì)增加企業(yè)的成本，同時(shí)也會(huì)使執(zhí)法者的工作變得困難。排污許可證的角色更像是企業(yè)與國家政策的中介，法律法規(guī)的規(guī)定要明確地寫在排污許可證中，企業(yè)根據(jù)排污許可證的要求去做，企業(yè)清楚自己不達(dá)標(biāo)的處罰程度等。從這個(gè)角度來講，許可證是不可替代的。
已有的政策，例如，排放總量控制、排污收費(fèi)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等可以通過排污許可證制度實(shí)施。因此，排污許可證可以作為整合所有政策的平臺(tái)，細(xì)化、系統(tǒng)化已有政策，降低執(zhí)法和守法成本。
記者：排污許可證與傳統(tǒng)的環(huán)境管理手段相比，優(yōu)勢(shì)有哪些？
宋國君：必須承認(rèn)我國對(duì)于污染物排放管理機(jī)制體制仍存在地方環(huán)境監(jiān)管水平不均衡，中央政府監(jiān)管缺位的情況?，F(xiàn)行的大氣固定源分級(jí)分類監(jiān)管，實(shí)際上仍由市一級(jí)環(huán)保部門負(fù)責(zé)所有固定源的常規(guī)監(jiān)管和監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，中央政府并沒有直接管理，且未能為政策執(zhí)行提供實(shí)施保障。固定源污染控制信息公開程度低，獲取成本高；缺乏詳細(xì)、規(guī)范、可操作性的監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告機(jī)制，政府對(duì)企業(yè)的核查缺乏可靠依據(jù)；靜態(tài)處罰模式缺乏公平性，處罰標(biāo)準(zhǔn)過低，威懾力差；環(huán)境執(zhí)法主要由地方財(cái)政提供資金保障，由于地方保護(hù)主義的干預(yù)，地方財(cái)政未能給政策執(zhí)行提供必要的資金保障。
目前我國控制污染排放的政策很多，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)、排污收費(fèi)、總量控制、限期治理等，但各項(xiàng)政策在整個(gè)體系中表現(xiàn)得較為獨(dú)立和分散，沒有核心和統(tǒng)領(lǐng)的制度，政策間缺乏協(xié)調(diào)和整合，存在排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)環(huán)境保護(hù)技術(shù)進(jìn)步促進(jìn)不足、缺乏實(shí)施手段、設(shè)計(jì)不合理、沒有區(qū)分基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)和基于空氣質(zhì)量的排放標(biāo)準(zhǔn)等問題，導(dǎo)致現(xiàn)有的諸多污染源排放控制政策難以有效實(shí)施，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。作為固定源排放控制的直接目標(biāo)，排放標(biāo)準(zhǔn)的根本約束性地位尚未明確，實(shí)際管理中讓位于總量控制，導(dǎo)致我國的污染排放控制遠(yuǎn)沒有達(dá)到連續(xù)達(dá)標(biāo)排放的目標(biāo)，空氣質(zhì)量改善效果差。案例研究顯示，某省四大行業(yè)19個(gè)國控重點(diǎn)源顆粒物超標(biāo)排放普遍，年平均小時(shí)均值達(dá)標(biāo)率僅為46.17%。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)和三同時(shí)制度只能保證企業(yè)在建成投產(chǎn)時(shí)具備達(dá)標(biāo)排放的能力，但對(duì)通過環(huán)評(píng)的建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)后如何保證實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)時(shí)承諾的污染治理水平、保證連續(xù)達(dá)標(biāo)排放并沒有規(guī)定，也沒有銜接的政策手段予以控制，對(duì)排污單位不具有連續(xù)性約束力。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為事前控制手段，缺乏銜接良好的過程控制手段，政策效果往往被架空。環(huán)評(píng)報(bào)告提出的固定源管理要求無法落實(shí)，沒有排污許可證接續(xù)，環(huán)評(píng)報(bào)告提出的固定源管理目標(biāo)越來越不切實(shí)際。因此，應(yīng)基于正常運(yùn)行狀態(tài)提出管理要求和目標(biāo)，而非最佳運(yùn)行狀態(tài)。
總量控制目標(biāo)與空氣質(zhì)量管理目標(biāo)脫節(jié)，存在指標(biāo)尺度缺乏管理對(duì)應(yīng)性，總量減排比例與空氣質(zhì)量改善預(yù)期之間缺乏論證等問題，導(dǎo)致實(shí)際污染物的減排并未帶來空氣質(zhì)量的改善。此外，總量劃分依據(jù)缺乏外部性理論依據(jù)，地方監(jiān)管缺乏動(dòng)力。
排污收費(fèi)制度評(píng)估遵循污染者付費(fèi)原則，排污者應(yīng)承擔(dān)污染治理、行政管理、環(huán)境損失等污染排放管理相關(guān)成本，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的今天，繼續(xù)收取排污費(fèi)、補(bǔ)貼企業(yè)治理污染實(shí)屬不必要。政府管理固定源的花費(fèi)也應(yīng)當(dāng)由企業(yè)支付。
排污許可證是一套依托于國家法律的制度文件。從理論上來講，排污許可證可以解決目前存在多套數(shù)據(jù)、監(jiān)管不力，部門間責(zé)任推諉、污染物排放不能長期穩(wěn)定達(dá)標(biāo)等問題。排污許可證的專業(yè)化管理，排污企業(yè)每6個(gè)月就要向環(huán)保局報(bào)告一次排污情況，內(nèi)容包含每天的排污情況、設(shè)備運(yùn)行情況、周圍環(huán)境影響等，這些內(nèi)容都是由受過專業(yè)培訓(xùn)的工程師填寫。此外，排污許可證對(duì)于設(shè)備維護(hù)期間固定源排放也有詳細(xì)的規(guī)定，保障了企業(yè)持續(xù)達(dá)標(biāo)排放。美國每3年才對(duì)排污許可證持有單位進(jìn)行一次現(xiàn)場(chǎng)核查。對(duì)守法、合規(guī)企業(yè)實(shí)施保護(hù)，對(duì)于不守法的企業(yè)則要接受處罰以及承擔(dān)所有額外的管理成本。
排污許可證制度的另一優(yōu)勢(shì)在于針對(duì)性，一個(gè)污染源一個(gè)排放標(biāo)準(zhǔn)。頒發(fā)排污許可證時(shí)，對(duì)每個(gè)固定源都需要根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量，制定針對(duì)性的基于技術(shù)和空氣質(zhì)量的排放限值，以及相應(yīng)的監(jiān)測(cè)核查和問責(zé)處罰機(jī)制等，這就會(huì)大大減輕企業(yè)的壓力。目前，由于監(jiān)督性監(jiān)測(cè)方案缺乏規(guī)范，計(jì)算結(jié)果難以表征實(shí)際排放量。
目前我國排污許可證制度形式大于內(nèi)容的原因有哪些？
■目前，我國許可證制度存在政策引領(lǐng)作用不明確、管理粗放、缺乏法律支撐等問題。
記者：我國的排污許可證制度實(shí)施了20多年至今仍在蹣跚起步，排污許可證制度形式大于內(nèi)容。導(dǎo)致這種問題的原因有哪些？
宋國君：目前我國對(duì)排污許可證的認(rèn)識(shí)存在一定誤區(qū)，并且一直沒有更新對(duì)排污許可證的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，到目前為止，我國已發(fā)過的排污許可證僅僅是一個(gè)類似于營業(yè)執(zhí)照的注冊(cè)證。在美國，排污許可證作為排污的文件，這個(gè)文件承載了各種法規(guī)，對(duì)污染源所有的要求通過排污許可證來表達(dá)傳遞到企業(yè)。排污許可證制度是點(diǎn)源排放控制的綜合性管理制度，也就是說對(duì)于點(diǎn)源的污染，排污許可證都可以表達(dá)清楚。對(duì)于企業(yè)來講，要嚴(yán)格依照許可證中的要求去做。同樣，對(duì)于政府要求污染源達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)，也是依照許可證的要求。許可證簡單來講是一個(gè)權(quán)威性的文件，對(duì)企業(yè)來講是守法依據(jù)。
排污許可制要求企業(yè)定期向政府報(bào)告，一般來說是6個(gè)月，報(bào)告內(nèi)容包括遇到的問題和解決措施等，政府也會(huì)有指定的人員審查報(bào)告來界定是否守法，如有不清楚的會(huì)要求企業(yè)提供額外的補(bǔ)充材料。
目前，我國許可證制度存在政策引領(lǐng)作用不明確，政策實(shí)施依附于總量控制、連續(xù)達(dá)標(biāo)排放的直接目標(biāo)不明確，達(dá)標(biāo)界定模糊、管理粗放，未制定空氣或水排污許可證管理?xiàng)l例和辦法，缺乏法律支撐等問題，不僅導(dǎo)致這項(xiàng)政策對(duì)污染源排放缺乏約束力，還使得政策的實(shí)際執(zhí)行過程隨意性大，政策效果大打折扣。地方在執(zhí)行時(shí)，由于現(xiàn)行許可證沒有對(duì)全部污染物排放的明確要求，導(dǎo)致地方各省市執(zhí)行時(shí)各有各的標(biāo)準(zhǔn)。
此外，現(xiàn)行許可證文本內(nèi)容過于簡單，無法核查，難以指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范化管理，無法為固定源守法證明和政府核查提供充足依據(jù)。在美國，排污許可證一般會(huì)有上百頁的文件，而在我國僅有幾頁不可核查數(shù)字表格，差別十分明顯。
另外，現(xiàn)在的排污許可證過于簡單，沒有體現(xiàn)執(zhí)法文件的要求，雖然花費(fèi)不多，但價(jià)值更低。執(zhí)法性質(zhì)的排污許可證雖然投入較高，但效果更好，也就是投入產(chǎn)出效果好。目前地方執(zhí)行的排污許可證投入與產(chǎn)出不成正比，可以說現(xiàn)在的排污許可證沒有多少價(jià)值。
如何借鑒國外經(jīng)驗(yàn)建立排污許可證制度監(jiān)管體系？
■在美國，只有聯(lián)邦政府環(huán)保局才有權(quán)發(fā)放排污許可證，由聯(lián)邦政府環(huán)保局委托州環(huán)保機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。
記者：您認(rèn)為，排污許可證制度下一步應(yīng)如何改革？
宋國君：目前我國工業(yè)點(diǎn)源排污許可證的監(jiān)督和頒發(fā)存在較大漏洞，沒有實(shí)施細(xì)則，頒發(fā)和執(zhí)法隨意性大；主要污染物排放標(biāo)準(zhǔn)大部分為單一限值規(guī)定，普遍使用最大容許、最高允許、不得大于等禁止性詞匯，各地區(qū)環(huán)境容量不同，各類工業(yè)污染源排放污染物的成分和數(shù)量不同，留下了超環(huán)境容量排放的空子。
排污許可證要成為一證式專業(yè)化管理模式，整合環(huán)評(píng)、統(tǒng)計(jì)、環(huán)保監(jiān)察等內(nèi)容，去掉重復(fù)規(guī)定，提高設(shè)計(jì)精準(zhǔn)度，消除大炮打蚊子現(xiàn)象。
就我國的人員素質(zhì)來說，環(huán)境工程、環(huán)境科學(xué)以及環(huán)境管理方面的人才已達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模，完全具備實(shí)施排污許可證的能力，可以先從20頁的做起，逐漸發(fā)展成100頁的許可證。一證式的管理要求環(huán)保部門應(yīng)該將力量集中起來，讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事，建立環(huán)保工程師制度，讓工程師管理，走專業(yè)化道路。
完善了制度建設(shè)再談執(zhí)行，在地方執(zhí)行改革版的許可證之前，國家層面首先要制定培訓(xùn)手冊(cè)，讓地方執(zhí)法部門、排污企業(yè)等相關(guān)部門認(rèn)識(shí)許可證的意義和作用，會(huì)使用許可證，做好事前培訓(xùn)工作。就目前來看，這項(xiàng)工作還沒有開展。
記者：排污許可證只是一個(gè)政策手段，誰來執(zhí)行是關(guān)鍵問題。您覺得如何建立排污許可證制度監(jiān)督管理體系？
宋國君：解決地方政府監(jiān)督企業(yè)排污存在部分失靈問題，最好的辦法就是上級(jí)政府負(fù)責(zé)。在美國，只有聯(lián)邦政府環(huán)保局才有權(quán)發(fā)放排污許可證，由聯(lián)邦政府環(huán)保局委托州環(huán)保機(jī)構(gòu)具體執(zhí)行。
企業(yè)通過排污許可證建立監(jiān)測(cè)、記錄和報(bào)告方案，證明自己履行責(zé)任，合乎許可證規(guī)范，而制定規(guī)范的行政主體要保障證據(jù)科學(xué)性、可靠性、合法性，最終達(dá)到可測(cè)量、可核查、可報(bào)告、可追溯的目的。
我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)習(xí)美國，從制度設(shè)計(jì)、制定到執(zhí)行，形成了一套完整的體系。臺(tái)灣地區(qū)與美國不同的是，要求企業(yè)申請(qǐng)排污許可證必須設(shè)有環(huán)保專職人員，專職人員接受環(huán)保局培訓(xùn)，考試合格后頒發(fā)專業(yè)執(zhí)照。而且專職人員需達(dá)到一定數(shù)量，這樣就通過排污許可證制度把企業(yè)環(huán)保專業(yè)化了，這都是我們應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒的。
讓專業(yè)的人做專業(yè)的事是最有效率的，環(huán)保局應(yīng)轉(zhuǎn)變管理模式，成立專門設(shè)計(jì)、審查排污許可證的機(jī)構(gòu)，以處為單位，每處分管幾類排污許可證。
記者：美國等發(fā)達(dá)國家的排污許可制度，哪些經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒？
宋國君：排污許可證制度被稱為污染控制法的支柱，在各國環(huán)境法中被廣泛采用，在國外是一種切實(shí)減少污染物排放的控制措施。
在美國固定源污染排放管理政策體系中，許可證制度是核心政策手段。美國通過許可證這一政策手段將污染源排放控制的各項(xiàng)要求固定下來，提高了污染源管理政策的可操作性、確定性和有效性。
美國《清潔空氣法》修正案中正式建立了聯(lián)邦運(yùn)行許可證制度，將所有針對(duì)固定源污染控制的要求合并，形成一份單獨(dú)的、綜合的，易于遵守和監(jiān)督的許可證。
美國的排放標(biāo)準(zhǔn)在很大程度上是基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)，遵循個(gè)案分析原則，即根據(jù)地區(qū)空氣質(zhì)量狀況與控制目標(biāo)，制定區(qū)別的排放限值要求。當(dāng)基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)無法實(shí)現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量控制目標(biāo)時(shí)，應(yīng)制定更為嚴(yán)格的基于質(zhì)量的該污染源的排放標(biāo)準(zhǔn)。
美國許可證的制度管理體制遵循州政府獨(dú)立實(shí)施原則，聯(lián)邦環(huán)保局制定許可證制度最低要求、審批州運(yùn)行許可證制度、授予許可證發(fā)放權(quán)并實(shí)施監(jiān)督，州環(huán)保局建立州運(yùn)行許可證制度，通過聯(lián)邦環(huán)保局審批后負(fù)責(zé)具體實(shí)施，并受聯(lián)邦環(huán)保局監(jiān)督。
違反任何一項(xiàng)許可排放限制條件及其他排污許可證文本規(guī)定的固定源，都應(yīng)受到處罰。罰沒違法收益，運(yùn)用動(dòng)態(tài)累加處罰模式，以日計(jì)罰，按項(xiàng)累加，強(qiáng)制執(zhí)行。
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