2014-08-27 16:16:07
為了順應(yīng)整個(gè)社會(huì)對(duì)政府信息公開和真數(shù)字、真信息的強(qiáng)烈呼聲，明年1月1日即將實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“新《環(huán)保法》”）對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)造假行為明正典刑。其一大亮點(diǎn)就在于加重了行政監(jiān)管部門的責(zé)任，規(guī)定了嚴(yán)厲的行政問(wèn)責(zé)措施。法律的零容忍，將對(duì)環(huán)保部門提出什么樣的挑戰(zhàn)？如何才能真正守住環(huán)境數(shù)據(jù)的“正品”關(guān)口？
避免數(shù)據(jù)失真，頂住壓力還要練出實(shí)力
今天，環(huán)保“真數(shù)據(jù)”常常遭遇老百姓“真不信”。但話說(shuō)回來(lái)，“真數(shù)據(jù)”到底有多真呢？主觀上說(shuō)，環(huán)保部門都愿意發(fā)布最真實(shí)的數(shù)據(jù)，告訴全社會(huì)環(huán)境狀況的真相，但客觀上講，又因?yàn)榉N種困難難以實(shí)現(xiàn)。
第一難的根源，在于環(huán)保部門自身的地位。各個(gè)地方的環(huán)保局都是當(dāng)?shù)卣慕M成部門，在創(chuàng)建環(huán)保模范城市、全國(guó)空氣質(zhì)量城市排名等環(huán)保政績(jī)的強(qiáng)大壓力下，有些地方的環(huán)保部門往往不敢拿出真實(shí)數(shù)據(jù)。
環(huán)境保護(hù)部西南環(huán)保督查中心一處處長(zhǎng)但家文舉例說(shuō)，面對(duì)短期內(nèi)實(shí)在完成不了但又必須完成的重大任務(wù)，環(huán)保部門的有些數(shù)據(jù)就容易出問(wèn)題。比如說(shuō)，在各地的霧霾治理和空氣質(zhì)量改善方面，盡管我們做了大量艱苦細(xì)致的工作，但可能短期內(nèi)的數(shù)據(jù)不理想，這時(shí)有的地方就會(huì)采取一些“非常措施”。
另一難是能力建設(shè)差。合肥工業(yè)大學(xué)水環(huán)境治理專家、教授汪家權(quán)表示，環(huán)保隊(duì)伍在執(zhí)法過(guò)程中，也想得到真實(shí)數(shù)據(jù)。但有些問(wèn)題即便在現(xiàn)場(chǎng)，由于缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，以及限于現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的技術(shù)手段方法，也未必能檢查出來(lái)。
“目前，環(huán)保部門本身具有的監(jiān)測(cè)能力與應(yīng)該承擔(dān)的繁重監(jiān)測(cè)任務(wù)嚴(yán)重不匹配。雖然現(xiàn)在各種監(jiān)測(cè)儀器越來(lái)越精密，但市、縣兩級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站人手不夠和部分人員專業(yè)素養(yǎng)較低的情況仍普遍存在，再加之少數(shù)監(jiān)測(cè)人員責(zé)任心不夠強(qiáng)，也容易導(dǎo)致部分監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量出問(wèn)題。”但家文說(shuō)。
此外，污染源在線監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)投入使用的同時(shí)，不少地方的環(huán)境監(jiān)管并沒有隨之配套加強(qiáng)，致使沒有收到應(yīng)有的監(jiān)管效果。
“三分建設(shè)，七分管理。污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)不是裝完就萬(wàn)事大吉了，它也不可能解決所有的問(wèn)題，因此，日常監(jiān)督檢查尤為重要。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局副處長(zhǎng)劉偉說(shuō)。
新《環(huán)保法》重點(diǎn)明確了監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)、客觀地報(bào)出監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所主任周珂認(rèn)為：“監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假在以往環(huán)保法律責(zé)任上并沒有專門考慮。新《環(huán)保法》的實(shí)施，無(wú)疑加重了監(jiān)管部門這方面的法律責(zé)任。”
因此，環(huán)保部門首先應(yīng)該協(xié)調(diào)好與政府的關(guān)系。環(huán)境數(shù)據(jù)的獲得和公布，環(huán)保部門要站在科學(xué)的立場(chǎng)上，不能“怕引起公眾恐慌”就刻意粉飾太平；其次，只有讓環(huán)境執(zhí)法真正硬起來(lái)，才能讓公眾相信環(huán)境數(shù)據(jù)的真實(shí)性。
另一方面，環(huán)保部門應(yīng)該形成內(nèi)部約束機(jī)制，制定規(guī)章制度和實(shí)施細(xì)則。
保護(hù)地友好（北京）生態(tài)科技有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)解焱說(shuō)：“對(duì)環(huán)保部門缺乏監(jiān)督機(jī)制，對(duì)其執(zhí)法成效、正確性缺少常規(guī)評(píng)估。數(shù)據(jù)失真問(wèn)題也就沒有引起相關(guān)部門的足夠重視。”
也有基層環(huán)保工作人員表示，上級(jí)環(huán)保部門應(yīng)該抓緊把具體程序、辦法制定出來(lái)，以供基層環(huán)保部門學(xué)習(xí)和貫徹。新《環(huán)保法》出臺(tái)后，應(yīng)該明確環(huán)保部門怎么來(lái)管？管到什么程度？省、市、縣級(jí)分別對(duì)應(yīng)管理哪些內(nèi)容？
此外，“環(huán)保部門應(yīng)該加強(qiáng)科普宣傳和信息公開。讓公眾知道環(huán)境問(wèn)題不是一朝一夕就能解決的。我們應(yīng)該盡快做到環(huán)境信息公開化、透明化，建立與公眾、輿論充分良性互動(dòng)的有效渠道。”但家文表示。
痛打數(shù)據(jù)造假，自身嚴(yán)管還要齊抓共管
經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查不到位，加上現(xiàn)行法律法規(guī)不完善、處罰金額低，這是企業(yè)數(shù)據(jù)造假的幾大原因。
2013年11月，全國(guó)共檢查企業(yè)3.8萬(wàn)家，查處包括自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施不正常運(yùn)行、數(shù)據(jù)弄虛作假等環(huán)境違法問(wèn)題就近1.1萬(wàn)件。
面對(duì)史上最嚴(yán)厲的新《環(huán)保法》，如何對(duì)企業(yè)形成足夠的震懾力，環(huán)保部門還需要多下些功夫。周珂表示，環(huán)保部門應(yīng)該對(duì)目前造假情況進(jìn)行梳理，找出容易在哪些環(huán)節(jié)上造假，制度設(shè)計(jì)上還存在哪些不足，然后有針對(duì)性地出臺(tái)環(huán)境監(jiān)管規(guī)章制度。
劉偉表示：“企業(yè)主要從采樣系統(tǒng)、分析儀器、數(shù)據(jù)采集和傳輸3個(gè)方面對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行造假。”由于調(diào)查取證比較困難，環(huán)保部門調(diào)查難度和壓力則會(huì)很大，對(duì)企業(yè)的監(jiān)管變得非常難。新《環(huán)保法》雖然明確列出了對(duì)企業(yè)環(huán)保數(shù)據(jù)造假行為的處罰條款，但基層環(huán)保部門大多表示，對(duì)于企業(yè)對(duì)環(huán)保數(shù)據(jù)造假，往往由于抓不到現(xiàn)形，證據(jù)很難找到。“只有掌握了確鑿證據(jù)，才能對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰。”劉偉表示。
但家文說(shuō)，其實(shí)對(duì)企業(yè)的執(zhí)法監(jiān)管，環(huán)保部門只要做到認(rèn)真負(fù)責(zé)，就可以避免很多企業(yè)的環(huán)境違法行為。除了加大現(xiàn)場(chǎng)檢查頻次外，還可以通過(guò)現(xiàn)代化科技手段進(jìn)行監(jiān)控。比如，在自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)設(shè)備上和排污口加裝監(jiān)控?cái)z像頭，環(huán)保部門監(jiān)控中心通過(guò)視頻可以進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控；在一些大的電廠、印染廠和造紙廠的下風(fēng)向和下游位置，安裝自動(dòng)監(jiān)控裝置，通過(guò)監(jiān)測(cè)環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)反推企業(yè)排污是否達(dá)標(biāo)、企業(yè)自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)設(shè)備是否造假。
誠(chéng)然，環(huán)境監(jiān)測(cè)存在點(diǎn)多面廣、人手有限的現(xiàn)實(shí)困難，正如當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)負(fù)責(zé)人所言，“即便是安排一萬(wàn)個(gè)人來(lái)監(jiān)管，也不能確保發(fā)現(xiàn)違法排污企業(yè)。”不過(guò)，環(huán)保部門并非“一個(gè)人戰(zhàn)斗”，其完全可以發(fā)動(dòng)群眾參與監(jiān)管，積極舉報(bào)。
“新《環(huán)保法》第五章專門講信息公開和公眾參與。環(huán)保部門應(yīng)該力促信息公開，讓公眾幫助環(huán)保部門一起來(lái)監(jiān)督企業(yè)。”周珂說(shuō)。
有些地方環(huán)保部門聯(lián)合公安、檢察部門聯(lián)合執(zhí)法，加大了對(duì)違法行為的震懾力度，取得良好效果，汪家權(quán)說(shuō)。
同時(shí)，地方環(huán)保部門要加大數(shù)據(jù)有效性審核比對(duì)頻次。環(huán)保部門定期對(duì)企業(yè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備進(jìn)行人工監(jiān)測(cè)，對(duì)數(shù)值進(jìn)行比對(duì)，在合理誤差范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)則是合格的。否則，這些數(shù)據(jù)則不具備有效性，若涉及造假還要尋找原因，追究相關(guān)責(zé)任。一旦抓住，就要重罰重判。
但家文說(shuō)：“以前對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假或失真沒有嚴(yán)厲處罰。新《環(huán)保法》出臺(tái)后，從法律上解決了這個(gè)問(wèn)題。實(shí)踐中需要對(duì)典型案例嚴(yán)懲重罰，殺一儆百，才能形成強(qiáng)大的威脅震懾作用。只有這樣，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假問(wèn)題才會(huì)有明顯改變。”
力抓數(shù)據(jù)保真，收緊資質(zhì)還要誠(chéng)信為本
隨著環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，成為我國(guó)環(huán)境管理領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新，也推動(dòng)了環(huán)境服務(wù)業(yè)的興起，不少地方在環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域引入第三方運(yùn)營(yíng)維護(hù)。
可第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)能否保證環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不偏不倚？
汪家權(quán)說(shuō)，現(xiàn)在第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)多采取一年一承包的形式。如果不與污染企業(yè)合作的話，年包的訂單可能就沒有了；其次，真實(shí)負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)則需要派人常駐監(jiān)督、定期抽檢、投入試紙、試劑等。而采用虛假數(shù)據(jù)可以節(jié)約第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的成本實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。
“其實(shí)，第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門是沒有上下級(jí)關(guān)系或經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的，此前的環(huán)保法規(guī)也沒有規(guī)定對(duì)他們違規(guī)的嚴(yán)管重罰。”但家文表示。這就致使以前第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)鉆了空子，環(huán)保部門對(duì)其監(jiān)管也不到位。
在線監(jiān)測(cè)設(shè)備生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)商的資質(zhì)先需通過(guò)環(huán)境保護(hù)部審批，再經(jīng)地方環(huán)保部門審核招標(biāo)后，由排污企業(yè)自行選擇與其合作。這種合作方式?jīng)Q定了污染企業(yè)成為在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的“衣食父母”，很難想象后者會(huì)冒著犧牲利潤(rùn)、訂單的風(fēng)險(xiǎn)，去跟污染企業(yè)嚴(yán)格較真。新《環(huán)保法》明確規(guī)定，第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。在這樣的規(guī)定下，第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)就不敢對(duì)企業(yè)唯命是從了，不然就會(huì)給自己帶來(lái)大麻煩。
“過(guò)去，環(huán)保部門往往只追究監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假企業(yè)的責(zé)任。作為企業(yè)聘請(qǐng)的第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，主要由企業(yè)來(lái)決定如何與第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)分擔(dān)處罰責(zé)任。新《環(huán)保法》實(shí)施后，處罰違法污染企業(yè)時(shí)，也必然會(huì)讓協(xié)助造假的第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶責(zé)任。環(huán)保部門對(duì)第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管也將更為嚴(yán)格。”但家文強(qiáng)調(diào)。
實(shí)際上，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管可以通過(guò)多種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。
“環(huán)保部門可以在審核運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的時(shí)候進(jìn)行第一道把關(guān)，之后每年年度審核評(píng)估時(shí)再進(jìn)行第二道把關(guān)，第三道把關(guān)則靠平時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管。”但家文說(shuō)。
第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)若對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假，基層環(huán)保部門管不了時(shí)，可以向發(fā)證以及年審的部門反映，讓有管理權(quán)的上級(jí)環(huán)保部門來(lái)管。同時(shí)，環(huán)保部門還可以向上級(jí)部門建議取消其資質(zhì)，不準(zhǔn)其從事第三方運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。尤其是，第三方運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)若對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有一次造假，應(yīng)立即清出行業(yè)，巨大的造假風(fēng)險(xiǎn)將迫使其不敢越雷池一步。
此外，環(huán)保部門需要建立企業(yè)誠(chéng)信體系，特別是第三方監(jiān)測(cè)行業(yè)的“準(zhǔn)入制”、“黑名單制”，提高其違法成本。
