——解讀《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》
◆投資者按約定規(guī)則獨(dú)資或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目，獨(dú)資或合資不是識(shí)別PPP項(xiàng)目的考量要素
◆從項(xiàng)目識(shí)別和論證到項(xiàng)目采購、融資安排、運(yùn)營績效監(jiān)管的全流程，政府和社會(huì)資本都不得缺位，當(dāng)然各自分工有別
◆對(duì)政府付費(fèi)或政府提供財(cái)政補(bǔ)貼或需要配套工程建設(shè)的項(xiàng)目，還要求地方量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)，避免不適當(dāng)增加地方政府債務(wù)
◆財(cái)政補(bǔ)貼要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，探索動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，強(qiáng)化運(yùn)營績效評(píng)估，避免在實(shí)際操作中重簽約、重建設(shè)，不重運(yùn)營、不重監(jiān)管的現(xiàn)象
財(cái)政部日前下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金［2014］76號(hào)）（以下簡稱“76號(hào)文”），這是財(cái)政部推廣PPP以來所頒布的第一份正式文件。文件的出臺(tái)，對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的實(shí)際操作，會(huì)產(chǎn)生積極、正面的推動(dòng)作用。
強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全流程監(jiān)管
從項(xiàng)目識(shí)別和論證到項(xiàng)目采購、融資安排、運(yùn)營績效監(jiān)管，政府和社會(huì)資本都不得缺位
關(guān)于PPP合作不應(yīng)作狹義理解，不是說政府方和社會(huì)資本方必須要合資設(shè)立SPV公司（即特殊目的公司），《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號(hào)）關(guān)于推廣使用PPP合作模式中明確，投資者按約定規(guī)則獨(dú)資或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營合作項(xiàng)目，獨(dú)資或合資不是識(shí)別PPP項(xiàng)目的考量要素。
此次發(fā)布的76 號(hào)文強(qiáng)調(diào)，從項(xiàng)目識(shí)別和論證到項(xiàng)目采購、融資安排、運(yùn)營績效監(jiān)管的全流程，政府和社會(huì)資本都不得缺位，當(dāng)然各自分工有別。就需要財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目而言，強(qiáng)調(diào)要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”轉(zhuǎn)變，探索動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，強(qiáng)化運(yùn)營績效評(píng)估，避免在實(shí)際操作中重簽約、重建設(shè)，不重運(yùn)營、不重監(jiān)管的現(xiàn)象。
同時(shí)，76號(hào)文還明確“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來承擔(dān)”，判斷某方是否適宜，條件應(yīng)包括“風(fēng)險(xiǎn)是否由最有能力以最小成本管理的一方承擔(dān)”，以及“風(fēng)險(xiǎn)和收益相對(duì)等”和“風(fēng)險(xiǎn)有上限”的安排。
盡力避免PPP淪為地方融資工具
理性論證及評(píng)估，金融機(jī)構(gòu)可進(jìn)入項(xiàng)目磋商進(jìn)程，及早介入消除信息不對(duì)稱或權(quán)益不對(duì)等
76號(hào)文中指出，要積極穩(wěn)妥地做好項(xiàng)目示范工作，這表明在項(xiàng)目遴選階段，通過項(xiàng)目示范標(biāo)桿，起到引導(dǎo)和規(guī)范作用，避免任何項(xiàng)目都拿來做PPP，進(jìn)而演變成一場運(yùn)動(dòng)式PPP。
首先，當(dāng)然除符合其所提到的PPP示范項(xiàng)目適用特征外，在項(xiàng)目前期論證階段，仍強(qiáng)調(diào)要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）的評(píng)價(jià)理念和方法來判斷項(xiàng)目采用PPP模式是否優(yōu)于傳統(tǒng)政府采購方式，是否可為政府等公共部門和社會(huì)公眾帶來明確的優(yōu)勢(shì)或利益。這與目前很多地方將PPP當(dāng)成融資工具，即在地方債務(wù)不能或不完全能負(fù)擔(dān)的情形下即采用PPP模式有著本質(zhì)區(qū)別。
對(duì)政府付費(fèi)或政府提供財(cái)政補(bǔ)貼，或需要配套工程建設(shè)的項(xiàng)目，還要求地方量力而行，穩(wěn)步推進(jìn)，避免不適當(dāng)增加地方政府債務(wù)。
其次，76號(hào)文明確可邀請(qǐng)有意愿的金融機(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項(xiàng)目磋商進(jìn)程，這表明金融機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目的重要利益相關(guān)方，其應(yīng)對(duì)項(xiàng)目合同的談判、簽署和履約有一定的話語權(quán)。
目前普遍的操作路徑是，金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目公司設(shè)立完成后才實(shí)質(zhì)性進(jìn)入融資談判。在這樣的情況下，金融機(jī)構(gòu)只能選擇接受各種可能不利于融資方合法權(quán)益的PPP項(xiàng)目合同安排，提供融資支持；或者拒絕，導(dǎo)致項(xiàng)目融資失敗。
及早介入消除信息不對(duì)稱或權(quán)益不對(duì)等，可以讓金融機(jī)構(gòu)充分理解項(xiàng)目，并通過各種合理的條款安排，保障項(xiàng)目融資成功，并在此基礎(chǔ)上為無追索項(xiàng)目融資或有限追索權(quán)的項(xiàng)目融資，爭取更加有利的融資條件。
切實(shí)考慮社會(huì)資本合理收益
政府方對(duì)投資人或項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營考核，中期財(cái)政規(guī)劃管理契合PPP項(xiàng)目所需的中長期財(cái)政付費(fèi)配套安排
76號(hào)文強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)財(cái)政部門要切實(shí)考慮社會(huì)資本合理收益?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中也規(guī)定，政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。
這表示政府方也要根據(jù)事先約定好的運(yùn)營績效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)投資人或項(xiàng)目公司的運(yùn)營進(jìn)行考核，投資人要想持續(xù)穩(wěn)定獲利，則需不斷提升服務(wù)質(zhì)量及效率，保證長期穩(wěn)定高效運(yùn)營。
同時(shí)，延續(xù)新修訂的《預(yù)算法》中的規(guī)定，76號(hào)文強(qiáng)調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃管理。這與PPP項(xiàng)目長期運(yùn)營所需的中長期財(cái)政付費(fèi)配套安排相契合，與以往單一年度財(cái)政預(yù)算收支管理對(duì)投資人或項(xiàng)目公司的保障則完全不同。
盡管76號(hào)文已經(jīng)和新修訂的《預(yù)算法》進(jìn)行了有效銜接，但目前《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》尚處于討論階段，而76號(hào)文先行出臺(tái)，二者能否對(duì)接到位尚不得知。
另外，PPP項(xiàng)目所涉廣泛，除財(cái)政部門之外，還涉及發(fā)改委、國資、環(huán)保、物價(jià)等各行業(yè)主管部門，以一部門之力發(fā)布的文件能否有效執(zhí)行以及PPP中心能否有效發(fā)揮作用，還有待進(jìn)一步驗(yàn)證。
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