新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)，環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域出現(xiàn)了多個(gè)“第一”，標(biāo)志著環(huán)保組織的維權(quán)行為有了法律制度的保障，我國(guó)在環(huán)境公益訴訟方面取得了不小的進(jìn)步。環(huán)境公益訴訟的“春天”真的來(lái)了嗎？現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境維權(quán)之路是否從此一帆風(fēng)順？
誰(shuí)來(lái)當(dāng)原告有了說(shuō)法
今年1月1日，“自然之友”和福建“綠家園”針對(duì)福建南平損壞林地的采礦主提起公益訴訟，成為新環(huán)保法實(shí)施后首例環(huán)境公益訴訟立案。短短時(shí)間里，多起環(huán)境公益訴訟立案，引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注。曾幾何時(shí)，環(huán)保組織往往被排除在公益訴訟的門(mén)檻之外。在備受矚目的江蘇泰州1.6億元天價(jià)環(huán)境公益訴訟案中，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)作為社會(huì)組織是否具有訴訟主體資格也成了原被告爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。
“過(guò)去，由于原告資格、訴訟程序、賠償方式等不明確，環(huán)境民事公益訴訟屢屢被擋在司法救濟(jì)大門(mén)之外，相關(guān)的訴訟案件不多。”中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)說(shuō)。數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2013年，全國(guó)環(huán)境公益訴訟案件總計(jì)不足60起，起訴主體絕大多數(shù)是行政機(jī)關(guān)和檢察院等公權(quán)力機(jī)關(guān)，環(huán)保組織起訴的案件很少。
到底誰(shuí)能夠提起訴訟？過(guò)去這一備受爭(zhēng)議的核心問(wèn)題現(xiàn)在終于有了答案。今年實(shí)施的新環(huán)保法規(guī)定，符合一定條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，最高人民法院隨后出臺(tái)的司法解釋進(jìn)一步明確了社會(huì)組織的范圍及提起訴訟需符合的條件。“主體資格不明將不再成為環(huán)保公益訴訟的門(mén)檻，民間環(huán)保組織也因此獲得了提起公益訴訟的‘尚方寶劍’，之后的公益訴訟實(shí)踐有章可循。”自然之友環(huán)境公益訴訟項(xiàng)目負(fù)責(zé)人葛楓說(shuō)。
實(shí)際上，不僅僅是訴訟主體資格，對(duì)于舉證、鑒定、地方保護(hù)主義等以往影響環(huán)境民事公益訴訟的各種難題，司法解釋都作出了細(xì)化規(guī)定。比如針對(duì)地方保護(hù)主義，司法解釋規(guī)定，高級(jí)人民法院可以在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級(jí)人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。去年底掛牌成立的北京市第四中級(jí)法院即是一個(gè)例證，據(jù)了解，北京四中院的受案范圍包括整個(gè)北京區(qū)域的環(huán)境資源保護(hù)方面的案件。
“一個(gè)污染事件可能導(dǎo)致跨區(qū)域環(huán)境污染和生態(tài)損害，因此環(huán)境資源類(lèi)案件往往是跨區(qū)域的，存在案件管轄問(wèn)題。司法解釋的規(guī)定，無(wú)疑有利于克服地方保護(hù)主義。”最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林說(shuō)。
鄭學(xué)林表示：“相信隨著新《環(huán)保法》和有關(guān)司法解釋的實(shí)施，環(huán)境民事公益訴訟起訴主體、受理?xiàng)l件、辦理程序、責(zé)任方式等一系列問(wèn)題得到明確，預(yù)計(jì)環(huán)境公益民事訴訟的案件量會(huì)有一定數(shù)量的上升。”
立案難打官司更難
盡管新環(huán)保法的規(guī)定和最高人民法院的司法解釋為環(huán)境公益訴訟打開(kāi)了方便之門(mén)，但在王燦發(fā)看來(lái)，這僅僅是提供了一種可能性，而真正開(kāi)展起來(lái)，還面臨著巨大的挑戰(zhàn)，甚至?xí)龅胶艽蟮睦щy。
司法解釋規(guī)定，環(huán)保公益訴訟原則應(yīng)在中級(jí)人民法院一審，以避免以往基層法院容易受到地方利益干擾的問(wèn)題。對(duì)此，王燦發(fā)不以為然，他說(shuō)：“在司法體制改革尚未全面進(jìn)行以及現(xiàn)有法院人事、財(cái)政都嚴(yán)重依賴(lài)地方的情況下，僅靠一紙規(guī)定，很難扭轉(zhuǎn)環(huán)境公益訴訟立案難的問(wèn)題。”一個(gè)鮮明的例子是，從新民訴法施行以來(lái)，環(huán)境公益訴訟中的被告多為地方納稅大戶(hù)，甚至是龍頭企業(yè)，或多或少會(huì)受到當(dāng)?shù)卣奶蛔o(hù)。
“自然之友”總干事張伯駒也認(rèn)為：“對(duì)于是否受理案件，法院往往缺乏有效的判斷依據(jù)，地方保護(hù)和其他因素也時(shí)常會(huì)干擾。”據(jù)了解，2013年，“自然之友”提起兩起環(huán)境公益訴訟，均未能立案；而中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)更是8次立案無(wú)果。
除了立案難，訴訟成本也是阻礙環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。司法解釋規(guī)定，案件勝訴時(shí)，原告為該案支出的檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用以及律師費(fèi)等費(fèi)用由被告承擔(dān)。但在中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心志愿律師吳安心看來(lái)，如果不能立案，前期投入將血本無(wú)歸，這種風(fēng)險(xiǎn)讓多數(shù)環(huán)保組織躑躅不前。2011年，“自然之友”發(fā)起的“云南曲靖鉻渣污染公益訴訟案”，盡管已經(jīng)立案，但至今尚未開(kāi)庭；而“自然之友”已為此支付了第一期鑒定評(píng)估費(fèi)用10多萬(wàn)元。
此外，“還存在生效判決得不到執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)，比如被告無(wú)力賠償申請(qǐng)破產(chǎn)清算。”吳安心說(shuō)，新環(huán)保法以及最高法的有關(guān)司法解釋實(shí)施時(shí)間才兩三個(gè)月，隨著司法實(shí)踐的開(kāi)展，可以預(yù)計(jì)新的難題還會(huì)出現(xiàn)。
環(huán)保組織需苦練內(nèi)功
新環(huán)保法和最高人民法院司法解釋的實(shí)施，為環(huán)保組織提起公益訴訟打開(kāi)大門(mén)，但環(huán)保組織的態(tài)度遠(yuǎn)非想象中的積極。
據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)調(diào)查，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的主觀意愿普遍不高，只有30%的環(huán)保組織表示會(huì)將環(huán)境公益訴訟作為首要維權(quán)手段。如“自然之友”計(jì)劃面向全國(guó)民間組織建立合作網(wǎng)絡(luò)，但經(jīng)過(guò)一個(gè)月的觀察，真正有能力且意愿嘗試環(huán)境公益訴訟的“小伙伴”并不多，即使“自然之友”愿意提供律師資源，一家地方環(huán)保組織還是拒絕了合作意向。
對(duì)此，多位專(zhuān)家和多個(gè)環(huán)保組織表示，環(huán)保公益組織在資金、人才、能力等各方面還有很多的欠缺，有心無(wú)力；也有的即使有能力從事公益訴訟，但意愿并不強(qiáng)，環(huán)境公益訴訟的“春天”尚需時(shí)日。
環(huán)保組織面對(duì)公益訴訟望而卻步，最大的門(mén)檻是“缺人”。“環(huán)境問(wèn)題高度復(fù)雜、專(zhuān)業(yè)。環(huán)保組織需要有專(zhuān)業(yè)人士，特別是背后專(zhuān)家隊(duì)伍的支持非常重要，因?yàn)榉ㄍブv證據(jù)。”吳安心說(shuō)。在南平案中，中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律援助中心教授劉湘、志愿律師吳安心分別擔(dān)任“自然之友”、福建“綠家園”代理人，并邀請(qǐng)了有關(guān)專(zhuān)家作了勘察取證，確保了評(píng)估取證的順利進(jìn)行。
像“自然之友”這樣的環(huán)保組織，可謂鳳毛麟角。王燦發(fā)表示，目前，我國(guó)民間環(huán)保組織多數(shù)處在初創(chuàng)階段，缺乏專(zhuān)職的環(huán)境工程師和環(huán)境法律專(zhuān)家。一些環(huán)保組織只有幾位全職工作人員和實(shí)習(xí)生，工作內(nèi)容只是做些環(huán)境教育的宣傳工作，提起公益訴訟的能力明顯不足。
王燦發(fā)認(rèn)為，中國(guó)的環(huán)境公益訴訟之路，還會(huì)面臨其他很多挑戰(zhàn)。正因如此，作為環(huán)境公益訴訟的一個(gè)重要部分，環(huán)保組織能否加強(qiáng)自身能力，在專(zhuān)業(yè)性和持續(xù)性上更進(jìn)一步，對(duì)于環(huán)境公益訴訟制度的良性發(fā)展，尤顯關(guān)鍵。環(huán)保組織應(yīng)主動(dòng)“練內(nèi)功”，提高“實(shí)戰(zhàn)”能力。
據(jù)了解，旨在提高環(huán)保組織能力的各種研修班、學(xué)習(xí)班、實(shí)習(xí)項(xiàng)目正在火熱地組織起來(lái)。中國(guó)政法大學(xué)污染受害者法律援助中心今年將召開(kāi)公益訴訟的律師培訓(xùn)班。隨著環(huán)保組織能力的提升，可以預(yù)計(jì)公益訴訟將在我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)中發(fā)揮更大作用。
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