隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題也日趨嚴(yán)峻，環(huán)保成了街頭巷尾的熱門(mén)話題。筆者試著從財(cái)政及公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角探尋環(huán)境污染的原因及對(duì)策。
外部效應(yīng)與懲戒不力是形成污染的主因
由于政府治理污染外部效應(yīng)的存在，導(dǎo)致地方政府治理污染積極性不高。在環(huán)境保護(hù)方面，環(huán)保部門(mén)由于工作成效不明顯而飽受詬病，但這卻有較深的制度因素。目前，我國(guó)各級(jí)政府都設(shè)有環(huán)境保護(hù)部門(mén)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理和保護(hù)工作，是環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任主體。各級(jí)環(huán)保部門(mén)在機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系上直接隸屬于本級(jí)地方政府，可以說(shuō)，這一隸屬關(guān)系的劃分是當(dāng)前環(huán)境治理力度不足的直接原因。由于大氣污染、水域污染等污染事項(xiàng)的波及范圍較廣，其產(chǎn)生的危害往往超出了當(dāng)?shù)卣男姓茌爡^(qū)域，本地政府并不承受污染的全部成本，污染成本由更大的范圍承擔(dān)。但是，如果對(duì)某些污染企業(yè)采取如關(guān)閉污染源等治理措施，則會(huì)對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)造成直接損害，危害地方就業(yè)及財(cái)政收入等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，即治理污染的成本全部由地方政府承擔(dān)。可見(jiàn)，治污具有很強(qiáng)的外部效應(yīng)。由于其外部效應(yīng)的存在，不可避免地導(dǎo)致了地方政府在污染治理上不夠積極。
由于企業(yè)治污成本與政府處罰力度不匹配，導(dǎo)致企業(yè)缺乏治污的動(dòng)力。除了地方政府治理污染積極性不高，導(dǎo)致污染嚴(yán)重的另外一個(gè)重要原因則是由于當(dāng)前在環(huán)境污染方面的處理處罰措施較輕，排污費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)較低，企業(yè)排污所受的處罰明顯低于企業(yè)安裝除污設(shè)備的成本。如在新環(huán)保法出臺(tái)前，針對(duì)水污染等嚴(yán)重污染行為的最高罰款限額是100萬(wàn)元，其他很多都在10萬(wàn)元以下，違法成本極低。但一般的企業(yè)大型除污設(shè)備價(jià)格多達(dá)數(shù)百萬(wàn)元，守法成本較高。這種不匹配，導(dǎo)致了企業(yè)普遍缺乏主動(dòng)進(jìn)行污染治理的動(dòng)力，不可避免地加重了污染程度。
完善治污事權(quán)與加大處罰力度是手段
通過(guò)治理污染事權(quán)的合理調(diào)整，將政府治污收益內(nèi)部化，消除政府治理污染的外部性。地方政府對(duì)排污行為的縱容，是一種以鄰為壑的做法，有利于本地經(jīng)濟(jì)爆發(fā)式增長(zhǎng)，卻損害了更大范圍內(nèi)的整體利益。因此，對(duì)中央政府來(lái)講，需要從大范圍乃至全國(guó)的角度，考慮環(huán)境污染的整體成本，并以此為依據(jù)制定和執(zhí)行環(huán)境治理政策。這就必須對(duì)當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)事權(quán)進(jìn)行調(diào)整，把目前隸屬于各級(jí)地方政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在行政關(guān)系上劃為環(huán)保部的直屬機(jī)構(gòu)，成為中央機(jī)構(gòu)的一部分，而不是地方政府組成部門(mén)，使其不再單一從地方的角度考慮環(huán)保執(zhí)法成本，從而消除環(huán)保執(zhí)法的外部性，強(qiáng)化執(zhí)法力度。
通過(guò)完善對(duì)企業(yè)排污行為的收費(fèi)及處罰力度，增加企業(yè)排污成本，促使企業(yè)主動(dòng)治污。治理污染并不是徹底消除污染，這在當(dāng)前的技術(shù)手段下是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。我們的目標(biāo)，應(yīng)該是通過(guò)微觀上企業(yè)的污染成本與收益的平衡，達(dá)到宏觀上全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染承受度的整體平衡。具體來(lái)說(shuō)，就是要通過(guò)科學(xué)詳細(xì)的論證，設(shè)置合理的排污費(fèi)及污染行為處罰收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)在治污和排污之間，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的權(quán)衡，并在權(quán)衡后，對(duì)污染水平進(jìn)行有利于政策目標(biāo)方向的調(diào)整。同時(shí)也促使企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)，降低單位產(chǎn)量的排污量，最終降低整體的污染水平。
?。ㄗ髡邌挝唬贺?cái)政部駐廣東省財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處二處）
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