如何給地方政府發(fā)展PPP裝上一個(gè)“安全閥”？4月14日，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》給出了答案，首次“亮出”財(cái)政可承受能力的評(píng)估方法。
在業(yè)內(nèi)，該《指引》被認(rèn)為是一個(gè)規(guī)范PPP發(fā)展的里程碑式文件。“政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類(lèi)項(xiàng)目，沒(méi)有通過(guò)論證就不宜采用PPP模式，這將使得PPP發(fā)展回歸理性。”北京市資略律師事務(wù)所合伙人、中國(guó)PPP研究院專(zhuān)家徐向東告訴《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者。
補(bǔ)貼多少心中有數(shù)
“PPP發(fā)展需要走5步：要不要發(fā)展PPP、花這個(gè)錢(qián)值不值、財(cái)政能不能承受得了、找誰(shuí)來(lái)干、后續(xù)監(jiān)管。任何一個(gè)步驟都不能少。”清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清從事PPP研究20年來(lái)一直關(guān)注PPP項(xiàng)目如何可持續(xù)運(yùn)行，他告訴《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者，我國(guó)不少地方官員不夠重視第二步、第三步，錯(cuò)誤地認(rèn)為只要引進(jìn)企業(yè)、財(cái)政的錢(qián)投進(jìn)去，事情就解決了。
“由于PPP項(xiàng)目投資期限都較長(zhǎng)，是需要政府將一次性支付的錢(qián)分幾十年來(lái)給，因而需要提前測(cè)算出財(cái)政有沒(méi)有能力發(fā)展，能發(fā)展多大規(guī)模的PPP。”王守清說(shuō)。
大岳咨詢(xún)有限公司總經(jīng)理金永祥是位研究PPP項(xiàng)目的專(zhuān)家，北京地鐵4號(hào)線是他參與的重點(diǎn)PPP項(xiàng)目之一。“投資者最擔(dān)心的事是不知道投進(jìn)去的錢(qián)能不能收回來(lái)。之前只能憑經(jīng)驗(yàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政可承受能力評(píng)估，科學(xué)性和準(zhǔn)確性上都得不到保障。”金永祥告訴記者，《指引》現(xiàn)在將財(cái)政可承受能力評(píng)估細(xì)化為具體實(shí)施方法，“很具操作性”。
比如，在支出測(cè)算中，對(duì)補(bǔ)貼數(shù)額給出具體的計(jì)算公式。“這對(duì)政府來(lái)說(shuō)會(huì)產(chǎn)生一個(gè)可借鑒的合理價(jià)格，投資者也能據(jù)此推算出項(xiàng)目到底能補(bǔ)貼多少。”徐向東告訴記者。
抑制地方投資沖動(dòng)
說(shuō)到《指引》的亮點(diǎn)，幾乎每位接受采訪的專(zhuān)家都會(huì)提到“明確PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算的比例不超過(guò)10%。”
“這能抑制地方盲目上馬PPP的沖動(dòng)。”金永祥認(rèn)為，有了額度限制，“將倒逼地方政府有效利用財(cái)政資金，優(yōu)先發(fā)展較為緊迫、質(zhì)量較高的項(xiàng)目，減少業(yè)界一直擔(dān)心的無(wú)效投資。”
財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希則認(rèn)為，好處還在于促使地方政府投資時(shí)眼光放得更遠(yuǎn)，“不能只考慮眼前需要，還要考慮未來(lái)負(fù)擔(dān)，避免背上越來(lái)越沉重的包袱。”
王守清舉例說(shuō)，比如修建一座橋大約需投資30億元，如果使用PPP模式引入社會(huì)資本，就減輕了政府眼前的支出壓力。但長(zhǎng)期來(lái)看，如果是沒(méi)有回報(bào)的公益性項(xiàng)目，期限為30年，那政府需支付60多億元。如果每年發(fā)展新的PPP項(xiàng)目，第二年就會(huì)產(chǎn)生累計(jì)支出，“雪球”會(huì)越滾越大，因而設(shè)定PPP規(guī)模限制非常重要。
還款直接納入預(yù)算
《指引》里還有一件讓金永祥“點(diǎn)贊”的規(guī)定，那就是每一年度全部PPP項(xiàng)目都納入預(yù)算。這就意味著，凡是通過(guò)財(cái)政可承受能力論證的PPP項(xiàng)目，都會(huì)進(jìn)入一般公共預(yù)算的盤(pán)子里，這對(duì)PPP投資者來(lái)說(shuō)是吃了一顆“定心丸”。
“以前的PPP項(xiàng)目都不在公共預(yù)算內(nèi)安排，投資者擔(dān)心回款風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)到處跑文件，去地方人大要一個(gè)證明，萬(wàn)一政府償債違約就用財(cái)政來(lái)保底?，F(xiàn)在不用擔(dān)心了，還款直接由財(cái)政預(yù)算安排了。”金永祥說(shuō)。將PPP項(xiàng)目支出納入一般公共預(yù)算，還意味著接受人大監(jiān)督，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程的透明性得以提升。
劉尚希告訴記者，此次發(fā)布的《指引》還對(duì)如何分析PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提出了具體的措施。比如，對(duì)可能出現(xiàn)的事件和變量都進(jìn)行假設(shè)和測(cè)算。“例如，用PPP修一座能收費(fèi)的橋，收益是有保障的。但此后若在其旁新修一座橋，舊橋車(chē)流量減少等因素就需要考慮，這會(huì)導(dǎo)致第一座橋盈利能力受損。”劉尚希說(shuō)，根據(jù)《指引》中“情景分析法”對(duì)此進(jìn)行詳細(xì)分析，就能提前揭示和管控風(fēng)險(xiǎn)。
另外，上海財(cái)政局紀(jì)鑫華告訴記者，《指引》首次明確了政府承擔(dān)責(zé)任的“范圍”。比如，由于法律、政策等原因，以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等，給投資企業(yè)帶來(lái)的損失由政府來(lái)承擔(dān)。“這避免了未來(lái)可能出現(xiàn)的推諉扯皮。”
提交關(guān)閉
