與公檢法系統(tǒng)結(jié)合，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合機制，將最終為中國的環(huán)保事業(yè)開拓新常態(tài)。
“《土壤污染防治法》草案目前已提交全國人大，土十條也已報送國務院待批。”今年兩會上，新任環(huán)保部部長陳吉寧對時代周報記者回應土壤污染防治方面的法規(guī)進度，“土十條”將是全國第一份土壤治污領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件。
自25年來首次修訂的《環(huán)境保護法（修訂版）》（下稱“新《環(huán)保法》”）實施逾百日來，環(huán)保部動作不斷。
4月16日，國務院下發(fā)《水污染防治行動計劃》（下稱“水十條”），表示將從全面控制污染物排放、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、著力節(jié)約保護水資源、強化科技支撐、充分發(fā)揮市場機制作用、嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、切實加強水環(huán)境管理、全力保障水生態(tài)環(huán)境安全、明確和落實各方責任、強化公眾參與和社會監(jiān)督十個方面進行水污染防治工作。
2015年初以來，在《大氣污染防治行動計劃》（下稱“大氣十條”）推動下，環(huán)保部已先后約談五位市長。
多位環(huán)保部官員向時代周報記者透露，環(huán)保部針對土壤污染治理的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》即將完成修訂，而《土壤污染防治法》和《土壤污染行動計劃》已進入出臺倒計時。
至此，在新《環(huán)保法》的引導和支持下，中國環(huán)保事業(yè)從水、氣、土三方面齊發(fā)力的戰(zhàn)略布局已然鮮明。
此外，最高人民檢察院也表示將加入行列，對于信息報送不及時、環(huán)境行政處罰松軟、移送司法案件少的地區(qū)，環(huán)保部將聯(lián)合最高人民檢察院督查督辦；對發(fā)現(xiàn)的包庇縱容環(huán)境違法犯罪、嚴重監(jiān)管失職的案件線索，環(huán)保部將直接移送最高人民檢察院處理。
此舉直接將原本由環(huán)保部一家張羅的環(huán)保問題上升到了司法監(jiān)管層面。
一位環(huán)保部內(nèi)部人士告訴時代周報記者，未來，環(huán)保部執(zhí)法已不再局限于對排污超標企業(yè)亮環(huán)保“黃牌”、“紅牌”。與公檢法系統(tǒng)結(jié)合，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合機制，將最終為中國的環(huán)保事業(yè)開拓新常態(tài)。
環(huán)保新常態(tài)下，在與滿懷GDP沖動的地方政府的較勁和博弈中，環(huán)保部將有望改變過往企圖強硬有時又不得不讓步的尷尬處境。
2015年，中國環(huán)保注定將動作頻繁。環(huán)保部，已經(jīng)露出了牙齒。
環(huán)評機構(gòu)要求徹底“脫鉤”
打鐵還需自身硬。環(huán)評機構(gòu)改革是2015年環(huán)保風暴中備受關(guān)注的大動作。
3月初，63家環(huán)評機構(gòu)及22名工程師，分別受到環(huán)保部取消資質(zhì)、縮減評價范圍、限期整改、通報批評等相應處理。不久后的3月16日，環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境影響評價機構(gòu)資質(zhì)管理廉政規(guī)定》。3月25日，環(huán)保部又公布《全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤工作方案》（以下簡稱“《工作方案》”），要求環(huán)保部門與環(huán)評機構(gòu)徹底脫鉤。
中國的環(huán)境影響評價制度始于21世紀初。環(huán)評工程師與環(huán)評機構(gòu)從無到有，發(fā)展迅速，環(huán)境影響評價漸成一個巨大的產(chǎn)業(yè)。近年多次環(huán)境群體性事件，都涉及環(huán)評造假或環(huán)評腐敗。
2014年11月26日-12月26日，中央第三巡視組對環(huán)保部開展了專項巡視。巡視結(jié)果指出在建設項目環(huán)境影響評價方面存在的許多問題，其中特別指出環(huán)評技術(shù)服務市場“紅頂中介”現(xiàn)象突出。
新的《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法（修訂征求意見稿）》提出，負責審批或核準環(huán)評文件政府部門所辦企業(yè)不得申請環(huán)評資質(zhì)，同時將申請機構(gòu)的法人類型明確界定為企業(yè)法人。
這意味著環(huán)評機構(gòu)將跟環(huán)保系統(tǒng)徹底脫鉤?！豆ぷ鞣桨浮方o出了明確的時間表，全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)將分三批，在2016年年底前全部脫鉤或退出建設項目環(huán)評技術(shù)服務市場，環(huán)保部直屬單位的8家機構(gòu)今年率先完成。
根據(jù)環(huán)保部網(wǎng)站的“數(shù)據(jù)中心”材料顯示，目前全國范圍內(nèi)共有環(huán)評機構(gòu)1159家，其中甲級環(huán)評機構(gòu)191家，乙級環(huán)評機構(gòu)968家。而據(jù)環(huán)保部2011年的統(tǒng)計，當時全國事業(yè)單位環(huán)評機構(gòu)有576家，其中掛靠在各級環(huán)保系統(tǒng)的有333家。
“未脫鉤之前，很多環(huán)評機構(gòu)就是各級環(huán)保部門下屬的事業(yè)單位。這樣環(huán)保局就是一手寫環(huán)評，一手批環(huán)評，既當運動員，又當裁判員，環(huán)評編制單位不會認真編寫報告，審批單位也不能秉公審批，就會導致環(huán)評被弱化，淪為走形式。”一名在環(huán)保系統(tǒng)負責環(huán)評審批的人士對時代周報記者表示，“對很多企業(yè)來說，他們也愿意找這樣的環(huán)評機構(gòu)寫報告，因為本身是一個系統(tǒng)，這樣就等于拿到了審批通行證。編寫單位為了能接收更多業(yè)務，就會跟審批人員打招呼、走關(guān)系，審批人員也礙于情面、或因為領(lǐng)導插手，不能認真負責”。
環(huán)保部門人員與市場上的環(huán)評機構(gòu)的千絲萬縷的關(guān)系，還體現(xiàn)在資格證“掛靠”上。上述人士告訴時代周報記者：“以前很多環(huán)評師都是環(huán)保單位的在職人員，他們考了環(huán)評師資格證后，把證書掛靠在某個機構(gòu)，就可以每年獲得固定收入，如果再寫報告，還會有額外收入。”
據(jù)了解，2014年1月，民間環(huán)保組織“重慶兩江環(huán)保中心”就向環(huán)保部寄送了一份《關(guān)于環(huán)評機構(gòu)、環(huán)評工程師違法違規(guī)的舉報函》，舉報公職人員掛靠現(xiàn)象。而去年8月，環(huán)保部集中公示處理了62名公職人員“掛靠”環(huán)評師的問題。
公眾參與環(huán)保將有更多法律支撐
這并非環(huán)保部第一次提出要推進全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤。實際上，前任環(huán)保部部長周生賢在2012年就曾表示，2015年環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤改制工作要全部完成。此后兩年均有相關(guān)通知。
事業(yè)單位環(huán)評機構(gòu)體制改革試點2010年就已開始，當年11月，環(huán)保部公布首批試點18家單位名單，允許相關(guān)事業(yè)單位成立股份制公司，從事環(huán)評業(yè)務，一輪改制下來后，這些單位環(huán)評師就擁有了雙重身份，既是事業(yè)單位的“干部”，又是環(huán)評公司的“職工”。
此輪改革的目的，則是讓環(huán)評機構(gòu)與事業(yè)單位徹底脫鉤，相關(guān)事業(yè)單位不得再持股環(huán)評機構(gòu)。
對具體如何脫鉤，《工作方案》要求，全國環(huán)保系統(tǒng)具有環(huán)評資質(zhì)的直屬單位，可依法將建設項目環(huán)評業(yè)務整體劃歸環(huán)保系統(tǒng)以外的其他企業(yè)或者由單位職工以自然人出資成立的企業(yè)，或者退出建設項目環(huán)評業(yè)務；全國環(huán)保系統(tǒng)所屬的企業(yè)性質(zhì)環(huán)評機構(gòu)，可以依法撤回股份、轉(zhuǎn)讓股份或者劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，或者退出建設項目環(huán)評業(yè)務。
據(jù)時代周報記者了解，被要求今年內(nèi)完成脫鉤的8家環(huán)保部直屬單位的環(huán)評機構(gòu)，有的幾年前改制成立了公司，多數(shù)是由直屬單位投資控股，并接受其直接領(lǐng)導，有的則作為事業(yè)單位的分支機構(gòu)設立。
一名接受時代周報采訪的環(huán)保系統(tǒng)人士表示，建設項目環(huán)評業(yè)務“是一塊大肥肉”，關(guān)系到環(huán)保、國資、財政幾個部門，涉及國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的敏感問題。也有接近環(huán)保部的人士對時代周報表示，環(huán)評機構(gòu)的脫鉤“其實就是人的脫鉤”，由于環(huán)評業(yè)務并不像其他國有資產(chǎn)那樣牽涉固定資產(chǎn)，面對的只是環(huán)評資質(zhì)的轉(zhuǎn)移，以及人員的去向問題。
根據(jù)《工作方案》，環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構(gòu)脫鉤后，直屬單位及其所屬企業(yè)的在編和聘用人員，一律不得作為環(huán)評專職技術(shù)人員參與建設項目環(huán)評技術(shù)服務工作，不得在環(huán)評機構(gòu)參股，愿意繼續(xù)專職從事建設項目環(huán)評技術(shù)服務工作的，必須與直屬單位及其所屬企業(yè)解除人事勞動關(guān)系。
“只要沒有外界的監(jiān)督，表面上脫鉤了，關(guān)系網(wǎng)還是存在。而且不管脫鉤不脫鉤，環(huán)評單位追求經(jīng)濟利益，建設企業(yè)是他們的衣食父母，不論項目存在什么問題，環(huán)評機構(gòu)會盡量滿足企業(yè)的要求。”上述負責環(huán)評審批工作的人士對時代周報表示。
另一方面，也有評論指出，此次要求摘“紅頂中介”帽子的只是環(huán)保系統(tǒng)下的環(huán)評機構(gòu)，交通、農(nóng)林、高校等部門和單位的環(huán)評機構(gòu)還沒有確定摘帽時間表。據(jù)時代周報記者了解，環(huán)保系統(tǒng)外的許多行業(yè)和系統(tǒng)，自身也有環(huán)評單位。
此輪環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)的環(huán)評機構(gòu)脫鉤，或許剛剛拉開環(huán)評改革的序幕。
事實上，外界關(guān)注不多的《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》的修訂在業(yè)內(nèi)得到更多的重視。修訂草案不久前已在環(huán)保部部務會議上獲原則通過。修訂的重點包括加強地方環(huán)保部門對評價機構(gòu)的屬地化日常監(jiān)管，賦予其處罰權(quán)限；建立從國家到地方評價機構(gòu)和從業(yè)人員四級誠信檔案數(shù)據(jù)庫并向社會公開；建立國家和省兩級評價機構(gòu)工作質(zhì)量監(jiān)督管理數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對工作質(zhì)量的動態(tài)監(jiān)控和責任追究。
多名業(yè)內(nèi)人士對時代周報記者表示，這兩年環(huán)評市場較過去有所規(guī)范，企業(yè)環(huán)評的審批與驗收似乎也日趨嚴厲。不久前，包括華潤電力和中電投在內(nèi)等四家公司上報的環(huán)評報告書遭到環(huán)保部否決。去年12月，環(huán)保部曾一批次否定了5個項目的環(huán)評報告，不予批準率達到了42%。
作為新《環(huán)保法》的配套規(guī)定，4月14日，環(huán)保部公布《環(huán)境保護公眾參與辦法（試行）》征求意見稿，向全社會征求意見，20日征求意見剛剛結(jié)束?！掇k法》通過后，公眾參與環(huán)境保護將得到更有力的法律支撐，其中包括對環(huán)評的監(jiān)督。
大氣和水防治計劃均已出臺
在新《環(huán)保法》的引導和支持下，中國環(huán)保事業(yè)從水、氣、土三方面齊發(fā)力的戰(zhàn)略布局已然鮮明。
“水十條”的實施讓今后國內(nèi)實現(xiàn)持證排污將成為可能。按照“水十條”規(guī)定，2015年底前，完成國控重點污染源及排污權(quán)有償使用和交易試點地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)工作，其他污染源于2017年底前完成。屆時“城市建成區(qū)內(nèi)現(xiàn)有鋼鐵、有色金屬、造紙、印染、原料藥制造、化工等污染較重的企業(yè)應有序搬遷改造或依法關(guān)閉”。
其次，是縣級及以上城市將全面實行居民階梯水價制度，城鎮(zhèn)污水處理費、排污費、水資源費將提高征收標準；縣級及以上城市飲水安全狀況信息也將向全社會公開。該規(guī)劃的編寫主持人、環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤做客中國政府網(wǎng)回答網(wǎng)友提問時稱，“這也是前所未有的，屆時，將有望通過這種信息公開的形式倒逼責任部門主動改善機制”。
吳舜澤向時代周報記者透露，與以往略有不同，本次“水十條”的發(fā)布，全面考慮了水環(huán)境本身的客觀規(guī)律，對水資源、水環(huán)境、水生態(tài)保護做了部署，也對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)生活和交通等能對水環(huán)境產(chǎn)生影響的源頭做了具體安排，同時對包括自然水源—地表水、江河湖海等多要素都做了統(tǒng)籌。
對應上述安排，部際間的分工也得到明確：“環(huán)保部牽頭，工業(yè)和信息化部、國土資源部、能源局等參與，地方各級人民政府負責落實”，這是針對狠抓工業(yè)污染防治；“住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭，發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等參與”，則是為了解決城鎮(zhèn)生活污染的問題；“發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部牽頭，國土資源部、環(huán)保部、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部等參與，優(yōu)化空間布局”……
多位環(huán)保部官員與環(huán)境學者告訴時代周報記者，以往鮮有這樣發(fā)布即明確分工的做法，由此可見本屆國務院班子的工作細致性以及治理水污染的決心。這能有效避免政令下行時可能發(fā)生的扯皮現(xiàn)象。
事實上，我國污染治理最早啟動的就是水污染。從“九五”開始，包括淮河、遼河、海河以及太湖、巢湖和滇池即“三河三湖”的污染治理就已納入國家重點工程。時隔近4個“五年規(guī)劃”，我國水污染嚴重的狀況仍未得到根本性遏制。環(huán)保部認為，區(qū)域性、復合型、壓縮型水污染日益凸顯，已成為影響我國水安全的最突出因素，防治形勢十分嚴峻。
此次“水十條”是我國第一次選擇跳出五年一規(guī)劃的套路，同時對2020年、2030年、2050年做了規(guī)劃編制，“2020年涉及全面小康，2050年涉及美麗中國，這是兩個重大歷史坐標”。吳舜澤認為，這表明中國已將治理水環(huán)境視為長期目標。
新《環(huán)保法》實施已逾百日，環(huán)保部已約談了滄州、臨沂、承德、駐馬店、保定五市的五位市長。環(huán)保部表示，以后仍會哪個市污染嚴重就約談哪個市長。據(jù)一位接近環(huán)保部的人士向時代周報記者透露，下一步鄭州、衡水等市市長可能被考慮約談。
該人士告訴時代周報記者，過去也有這種約談，但環(huán)保部很少有機會直接對話市長，個別市長即使能夠接受約談，也是出于“給面子”來的，因為按照職能性部委指導地方工作的原則，環(huán)保部沒有與地方一把手直接“喊話”的權(quán)力，只有與分管環(huán)保的副市長之間就業(yè)務交流對話指導的權(quán)力。
約談之所以可能，在于新《環(huán)保法》賦予了環(huán)保部這一權(quán)限。新《環(huán)保法》第6條明確規(guī)定，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。一個月后，配套文件《環(huán)保部約談暫行辦法》出臺，規(guī)定地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)負責人未履行環(huán)境保護職責或履行職責不到位時，環(huán)保部可以依法對其進行告誡談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位。
約談成果顯著。以臨沂市為例，臨沂市長被約談后，截至今年3月底，全市共檢查企業(yè)1833家/次，其中責令停止建設項目27個，責令停產(chǎn)企業(yè)229家，責令限期改正或限期治理企業(yè)131家，關(guān)停取締土小企業(yè)325家。
據(jù)上述接近環(huán)保部人士稱，大氣等環(huán)境治理指標考核進入政績考核體系的設想，其實早在上一個五年計劃期間就已被提出，然而各種博弈的存在，以及缺乏可遵循的規(guī)劃等原因，這一想法始終未能付諸現(xiàn)實。直至今年新《環(huán)保法》出臺，環(huán)境保護終于被納入政績考核的概念中。
在新《環(huán)保法》的護航下，環(huán)保部懲罰大氣污染涉及企業(yè)的底氣與力度也隨之加強。環(huán)保部官方資料顯示，對于拒絕接受環(huán)保部門處理的企業(yè)，環(huán)保部已采用與公檢法聯(lián)動的辦法。例如，對于4家去年被查處后拒不停產(chǎn)的企業(yè)，環(huán)保部已交由下行環(huán)保行政部門申請法院強制執(zhí)行，目前這4家企業(yè)均已強制停產(chǎn)。
上述接近環(huán)保部的人士向時代周報記者表示，目前，中國的環(huán)保對于治理大氣污染的新布局是分區(qū)域而治。“十三五”以后，將以對京津冀、長三角、珠三角等經(jīng)濟帶協(xié)同進行大氣治理的方法，實現(xiàn)還中國藍天的計劃。
更加復雜的土壤治理
相比較空氣和水，土壤污染更為隱蔽，治理也更加復雜。
中國是全球土壤污染最嚴重的國家之一。環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)顯示，早在2006年，據(jù)不完全調(diào)查，中國受污染的耕地約有1.5億畝，占18億畝耕地的8.3%。該數(shù)據(jù)是2011年10月25日，原環(huán)保部部長在十一屆全國人大常委會第二十三次會議的正式報告中披露。
據(jù)2014年4月公布的首次全國土壤普查結(jié)果，在2005年4月至2013年12月間，環(huán)保部與國土資源部共同開展了這次為期8年的全國土壤普查，調(diào)查點位覆蓋除香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省以外陸地國土的全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設用地。從點位監(jiān)測看，全國土壤總的超標率達16.1%，耕地點位超標率（土壤超標點位的數(shù)量占調(diào)查點位總數(shù)量的比例）高達19.4%。此外，重金屬鎘污染加重，全國土地鎘含量增幅最多超過50%。
隨著新《環(huán)保法》的出臺，中國對土壤污染治理的決定也越來越堅定。
周生賢在2015年兩會前透露，《土壤污染防治行動計劃》（下稱“土十條”）已基本編制完成，經(jīng)討論后將適時上報國務院。而參與“土十條”起草的環(huán)保部副部長吳曉青對時代周報記者稱，“土十條”是2013年下半年開始啟動制定的。這份計劃將是全國第一份土壤治污領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件，它將制定從目前到2020年的土壤污染防治行動。吳曉青還透露，為配套《土壤污染防治法》和“土十條”，環(huán)保部考慮到土壤環(huán)境問題復雜多樣、法律制度不全、環(huán)境科研基礎薄弱等現(xiàn)實情況，在借鑒國外做法基礎上，結(jié)合全國土壤污染調(diào)查等工作成果，目前已重新修訂《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》，近日已將修改意見稿進行公示。
《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》修改后，會將原標準規(guī)定的鎘（Cd）限值由0.3mg/kg和0.6mg/kg兩檔細化為0.3mg/kg、0.4mg/kg、0.5mg/kg和0.6mg/kg四檔，鉛、六六六、滴滴涕三項污染物限值將被收嚴，同時還將增加對總錳、總鈷等10項污染物選測項目，更新 了監(jiān)測規(guī)范。
吳曉青說，鑒于土壤環(huán)境問題具有區(qū)域差異性、污染累積性，治理修復成本高、難度大等特點，兩項標準均強調(diào)土壤環(huán)境反退化原則，即土壤中污染物含量低于標準限值的，應以控制污染物含量上升為目標，不應局限于“達標”；對于超標的土壤，應啟動土壤污染詳細調(diào)查、進一步開展風險評估，準確判斷關(guān)鍵風險點及其成因，采取針對性管控或修復措施。
有了這些保障條件，“土十條”出臺后將大有可為。
按照新《環(huán)境保護法》第15條、第26條、第28條和第32條等關(guān)于制定、實施環(huán)境質(zhì)量標準的規(guī)定，實施《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準》的責任主體是地方各級人民政府。
屆時，環(huán)保部很可能需要發(fā)起新一輪的約談市長動作。
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