2015-04-27 14:43:25
PPP(政府和社會資本合作)模式“叫好不叫座”的質(zhì)疑再起。此前媒體援引有研究機構(gòu)發(fā)布的報告稱，自2014年9月前后，34個省市區(qū)地方政府推出總額約1.6萬億元的PPP項目，但真正簽約的大約為2100億元，僅占總額的1/8。那么，絕大多數(shù)PPP項目因何遭遇落地難?
PPP項目真正簽約僅占1/8
巨額的地方債務(wù)以及正在到來的擠兌洪峰時刻影響著政府的決策。
據(jù)第一擦凈日報報道，4月24日國家發(fā)改委就宏觀經(jīng)濟形勢和政策召開例行發(fā)布會。在談到“穩(wěn)投資”時，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三闡述了5個要點，其中之一便是社會普遍關(guān)注的“推進PPP模式”。
“大家對PPP模式推動寄予厚望，但具體怎么樣實施，普遍存在一種困惑和迷茫。”羅國三坦誠地說。因此，發(fā)改委會同有關(guān)部門，包括一些有比較成熟經(jīng)驗的地方，收集案例，把培訓(xùn)列入發(fā)改委系統(tǒng)的培訓(xùn)計劃。正在準(zhǔn)備發(fā)通知，對一些具體的工作實施進行規(guī)劃。
有的省份提出的PPP項目數(shù)量多，投資總量很大，發(fā)改委會作初步梳理。羅國三稱：“恐怕還有不少的項目不具備實施的條件。”
需要指出的是，PPP項目主要是在地方實施，中央層面主要提供一些政策支持。從地方來看，發(fā)改委正在收集、匯總地方的PPP項目，準(zhǔn)備在國家發(fā)改委建一個項目庫。“當(dāng)然這些項目庫是經(jīng)過一定的篩選。”羅國三稱。
2014年11月26日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國務(wù)院60號文件)。羅國三透露，國務(wù)院60號文件印發(fā)以后，發(fā)改委也印發(fā)了指導(dǎo)意見，從適用領(lǐng)域、操作流程、操作規(guī)范等方面提出了要求。
此外，為了有效地解決地方反映的PPP項目缺少期限匹配、成本適當(dāng)?shù)慕鹑谥С值膯栴}，發(fā)改委聯(lián)合國家開發(fā)銀行印發(fā)了通知，提出了國開行對PPP項目提供利率的優(yōu)惠，貸款期限最長可以達到30年的一些差異化的信貸政策。
“確實在推行PPP模式當(dāng)中存在一些問題。”羅國三稱。但他也認為，效果也在逐步顯現(xiàn)。
而《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》近日獲通過。“PPP模式的推進是其中很重要的內(nèi)容。很快，這個辦法就應(yīng)該印發(fā)執(zhí)行，這是很重要的一個政策的支持。”羅國三稱。據(jù)他透露，發(fā)改委也在收集地方典型的案例進行推廣。此前財政部已經(jīng)公示了30個PPP示范項目。
在4月16日至17日召開的二十國集團(G20)財長和央行行長會上，財政部長樓繼偉的講話也再次談到PPP模式。“目前，中國政府正在采取措施積極推廣PPP項目，包括與世界銀行、經(jīng)合組織和亞洲開發(fā)銀行等機構(gòu)合作，加強PPP項目的規(guī)范運作并防范風(fēng)險。”樓繼偉稱。
一些地方推行PPP模式取得一定成效。
比如四川省富順縣成功采用TOT模式以6663.41萬元將已建成的縣城污水處理廠一、二期特許運營權(quán)轉(zhuǎn)讓給北京首創(chuàng)股份有限責(zé)任公司。即：由投資業(yè)主將政府已投入的建設(shè)資金支付給政府，同時政府將污水處理廠25年的收費權(quán)轉(zhuǎn)讓給業(yè)主作為其投資收益來源。
不得不提及的是，ppp模式的“大熱”與地方政府的債務(wù)規(guī)模有著直接的聯(lián)系。
據(jù)搜狐財經(jīng)報道，去年10月，財政部曾要求地方政府在2015年1月5日前對2014年底尚未清償完畢的債務(wù)進行清理，并申報相關(guān)數(shù)據(jù)，以摸清地方債“家底”，從而為地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理鋪路。
但因存在債務(wù)數(shù)據(jù)錯報、虛報問題，財政部今年早些時候要求各地須對初步清理甄別結(jié)果開展自查，并重新上報。此后財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)清理甄別初步結(jié)果核查工作的通知》，決定對地方上報的數(shù)據(jù)進行審核。
據(jù)中國審計署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，各級地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)約10萬億元。
當(dāng)前中國經(jīng)濟增速逐步放緩，財政收入增長亦隨之減速。2015年一季度中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(gdp)同比增長7%，跌至數(shù)年來新低;同期全國財政收入同比增長3.9%，增速不及去年同期的一半。
分析人士認為，在經(jīng)濟下行壓力加大和依法理財、依法治稅日益受到重視的背景下，地方政府的負債如何處理，成為一大嚴峻問題。
對此，官方的計劃是用一定規(guī)模的政府債券置換部分債務(wù)，以此降低利息負擔(dān)，緩解部分地方支出壓力，保障在建項目融資和資金鏈不斷裂。財政部日前已向地方下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。
地方政府借PPP搞變相負債?
很顯然，解決地方債務(wù)問題的第一步就是遏制地方債務(wù)的快速增長。
據(jù)第一財經(jīng)日報報道，上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院學(xué)術(shù)委員會主席蔣洪稱，從今年披露的中央預(yù)算報告和部門預(yù)算報告來看，政府很好地踐行了新預(yù)算法的要求，比如政府預(yù)算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，首次公開了轉(zhuǎn)移支付地區(qū)數(shù)字和按經(jīng)濟分類的基本支出。
不過，蔣洪在論壇的主旨演講中提出了新預(yù)算法可以進一步完善的地方，比如預(yù)算完整、公開、編制和審批前支出等方面。蔣洪認為，目前新預(yù)算法只是對預(yù)算調(diào)整范圍作了改進，這對行政部門自主調(diào)整權(quán)力做了約束，但是約束還不夠。
參與論壇圓桌討論的財政部條法司副司長賴永添稱，人民代表大會對總收入、總支出和預(yù)算差額調(diào)整要做審批，對具體的項目沒有審批，行政部門可自由調(diào)整。
賴永添坦言，在經(jīng)濟下行的背景中，目前新預(yù)算法的執(zhí)行中有兩個最迫切的問題：
第一個問題是，過去十多萬億元的地方政府債務(wù)未納入預(yù)算，其中已經(jīng)開工但沒納入預(yù)算的項目可能面臨銀行停貸、資金鏈斷裂的風(fēng)險。“目前這個問題和全國人大進行了溝通，采取老問題老辦法、新問題新辦法來解決。”
第二個問題是，地方政府新項目怎么融資和建設(shè)?最近國務(wù)院通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。但“從我們調(diào)研看，可能不少地方借特許經(jīng)營名義，借PPP名義，又變相搞政府負債，而這些又沒有納入預(yù)算管理，與中期財政規(guī)劃能否結(jié)合也令人擔(dān)心，這些問題都要解決。”賴永添稱。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項目資本金。產(chǎn)業(yè)基金本質(zhì)上是一種新的融資媒介，由一家基金、券商、信托建立，以股權(quán)的形式介入項目公司，參與施工建設(shè)。表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但地方財政多出具不具備法律效力的“安慰函”，以土地出讓收入作保，明為股權(quán)實為債權(quán)，增加了地方政府的隱性負債。
值得玩味的是，一位地方財政官員透露，其實采用PPP模式融資成本并不低，因為民資進入本質(zhì)是為了追逐利潤，如果沒有8%~10%的利潤率是不會進入的。
在預(yù)算完整性方面，蔣洪認為，現(xiàn)在財政專戶的存儲收支和部分政府經(jīng)營性機構(gòu)利潤(事業(yè)單位、國企)游離在預(yù)算外。他建議，在四本預(yù)算之外，再建立財政專戶存儲收支預(yù)算和國有企業(yè)收支與利潤預(yù)算。
賴永添認為，再建立一本國有企業(yè)收支與利潤預(yù)算的想法很大膽。國企的資產(chǎn)負債情況未來更多地會從政府資產(chǎn)負債表中體現(xiàn)。目前國有資本經(jīng)營預(yù)算只針對國企上繳部分利潤，只有上繳的部分才構(gòu)成政府財力。
浙江省財政廳總會計師趙立妙表示，經(jīng)過幾年清理后，財政專戶目前規(guī)模很小。
據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》報道，重慶市人大常委會財經(jīng)委副主任委員華渝生表示，PPP模式的推動有一個很大的因素是中央政府和地方政府都在控制政府債務(wù)。目前，中國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)總計應(yīng)該不到10萬億，處于可控的范圍之內(nèi)。在經(jīng)濟高速發(fā)展時期，只要債務(wù)率不超過100%，政府債務(wù)就是安全可控的，80%以內(nèi)是最好的。
至于重慶，去年重慶市人大常委會對重慶的政府債務(wù)進行了專題詢問。詢問的政府結(jié)果是—重慶的債務(wù)高度可控。2014年6月底，重慶的政府債務(wù)已經(jīng)低于3000億，而重慶當(dāng)年的可支配財力已超過3000億，對應(yīng)于重慶經(jīng)濟的高速發(fā)展和可支配財力的持續(xù)增長，重慶的可支配財力完全可以覆蓋政府債務(wù)。
同時，中央政府在管控地方政府債務(wù)風(fēng)險，這客觀上對地方投融資帶來一定的資金缺口，PPP模式可以彌補這一缺口。我做過十多年的基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理，我理解任何一個國家、地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施先行的作用是非常重要的?；A(chǔ)設(shè)施不先行，沒有一個好的硬環(huán)境，經(jīng)濟怎么發(fā)展?在控制政府債務(wù)的前提下，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是硬需求，政府的投資也是剛性的。
華渝生指出，PPP的本質(zhì)是政府通過購買服務(wù)的方式在公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域引入私人資本和政府合作。但是現(xiàn)在我們看到的PPP項目，大多數(shù)項目引入的資本只有少部分是私人資本，大多數(shù)還是央企。而PPP的關(guān)鍵點是利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。
除此之外，還有一條：全過程的合作，這應(yīng)當(dāng)是“三位一體”的。但是許多PPP項目實際上變成了一種單純的融資模式，而這種融資模式的風(fēng)險和收益并不完全匹配。第一，現(xiàn)在很多PPP項目沒有風(fēng)險共擔(dān)，而是政府單方面承擔(dān)風(fēng)險。
BOT還有一些風(fēng)險共擔(dān)的意味，采用BOT的項目中，政府是根據(jù)測算的項目總投資和收益率賦予項目公司一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，測算的準(zhǔn)確性和特許經(jīng)營權(quán)年限的長短不確定，雙方都要承擔(dān)一定的風(fēng)險。
第二，沒有利益共享，往往是投資者在利益“單享”。第三，更很少有全程合作的概念，許多項目是三五年最多七八年項目建成后，政府就要負責(zé)回購;有的項目則是政府向PPP項目公司購買服務(wù)，事先確定每年向PPP項目公司支付多少錢，這種項目幾乎就是零風(fēng)險。
在市場經(jīng)濟中，風(fēng)險和收益應(yīng)該是匹配的，低風(fēng)險就應(yīng)該低回報，高風(fēng)險才可能有高回報。投資需要承擔(dān)風(fēng)險，而有的PPP項目政府負責(zé)回購或者保證收益，PPP項目就變成了低風(fēng)險或者無風(fēng)險的項目，但是收益率還很高。
比如土地一級開發(fā)的項目，這些項目有的是政府確?；刭?有的是招拍掛之后，政府和投資者之間如何分成;有的招拍掛達不到目標(biāo)價格，政府還要補足投資者的最低收益。這樣的項目明顯是無風(fēng)險收益的項目，按經(jīng)濟規(guī)律投資者的收益最多只應(yīng)在同期國債利率基礎(chǔ)上上浮一點，這才相對合理。既然政府都已經(jīng)兜底了，為什么要給高回報?五年期以內(nèi)的項目8%的年收益我都覺得政府不劃算。
PPP如果共擔(dān)風(fēng)險，哪怕政府在項目公司中是小股東，私人資本是大股東，那么私人資本會去很精細地管理投資，所以理論上PPP項目應(yīng)該是節(jié)約投資的，比政府的投融資平臺單獨管理會節(jié)約投資，但是現(xiàn)在變成了投資增加。所以，從政府角度而言，對于現(xiàn)在許多地方政府確保年收益率不低于10%的PPP項目，政府多花的投資絕對是一筆不小的數(shù)，也就是存在著投資浪費。
