《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》，傳遞了強(qiáng)有力的政策信號(hào)，有利于統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，防止PPP模式在實(shí)踐中“走偏”或者出現(xiàn)“變異”
針對(duì)中國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面存在超過(guò)10萬(wàn)億元的融資需求，中國(guó)財(cái)政部4月2日發(fā)布消息稱，要加強(qiáng)與國(guó)際金融組織合作，進(jìn)一步探索PPP模式，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施融資，以解決中國(guó)各地加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中普遍面臨的融資難題。
孫潔|文
財(cái)政部推廣政府和社會(huì)資本合作以來(lái)，已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策，確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，特別是《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》的出臺(tái)，使得PPP項(xiàng)目在操作上有法可依，同時(shí)，也必然將財(cái)政支出的可行性缺口補(bǔ)貼納入政府預(yù)算管理，確保社會(huì)資本方未來(lái)現(xiàn)金流量的穩(wěn)定性，為社會(huì)資本、銀行等金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目提供的保障機(jī)制。5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)改委央行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），充分釋放“改革紅利”，傳遞了強(qiáng)有力的政策信號(hào)，有利于有關(guān)部門和地方政府統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，防止PPP模式在實(shí)踐中“走偏”或者出現(xiàn)“變異”，也有利于穩(wěn)定政策預(yù)期，為政府和社會(huì)資本合作營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)資本信心，更好地激發(fā)民間投資的活力。該《意見(jiàn)》突出以下五個(gè)特點(diǎn)：
第一，進(jìn)一步確定了領(lǐng)域。
此次公共服務(wù)采用PPP模式的領(lǐng)域已經(jīng)確定了在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。這些領(lǐng)域基本都是社會(huì)公眾迫切需求，僅僅依靠財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決問(wèn)題的領(lǐng)域，例如養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等。這些領(lǐng)域存在巨大的需要，不可能等到政府有了資金再來(lái)解決，也很難通過(guò)繼續(xù)推廣政府債務(wù)來(lái)解決，怎么辦，一個(gè)理想的方式就是采用PPP，這不僅僅有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒，同樣也有國(guó)內(nèi)實(shí)踐的總結(jié)。通過(guò)PPP不僅僅解決了政府在這些領(lǐng)域投資的不足，更重要的是解決了政府投資效率和管理水平不高的問(wèn)題。就如同世界銀行的一份總結(jié)報(bào)告中所指出的，上世紀(jì)90年代以來(lái)，人們一直認(rèn)為將私營(yíng)部門引入水務(wù)領(lǐng)域，私營(yíng)部門的最大優(yōu)勢(shì)是融資能力，實(shí)踐表明這是一個(gè)錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，私營(yíng)部門在水務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮的最大優(yōu)勢(shì)是提高了效率和改善了供水的質(zhì)量。
第二，明確了PPP的具體形式。
長(zhǎng)期以來(lái)，人們一直認(rèn)為PPP和其他的形式是并列的，并沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)PPP的具體形式和為什么產(chǎn)生這么多的形式，其實(shí)，不同的政策目標(biāo)需要選擇不同形式的PPP。此次國(guó)務(wù)院明確指出PPP的具體形式，為進(jìn)一步推廣PPP指明方向。如對(duì)新建項(xiàng)目采用BOT的形式，一方面不會(huì)減少政府公共服務(wù)的提供，同時(shí)也會(huì)有效抑制新生地方政府債務(wù)的發(fā)生。對(duì)于已經(jīng)形式的項(xiàng)目采用TOT，這種形式可以通過(guò)將原來(lái)地方政府債務(wù)和資產(chǎn)以及項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)移交給社會(huì)資本方，在不降低公共服務(wù)水平的同時(shí)，有效化解當(dāng)前巨大的債務(wù)規(guī)模。對(duì)于已經(jīng)老化的公共服務(wù)項(xiàng)目，政府可以采用ROT的模式，這種模式可能將已經(jīng)不能再使用的項(xiàng)目，由社會(huì)資本方重新建造，并由其運(yùn)營(yíng)管理，運(yùn)營(yíng)期滿后無(wú)償移交政府。這種方式也是在不新增政府債務(wù)的情況下，使不能再使用的公共服務(wù)項(xiàng)目重新發(fā)揮它的作用。在本次《意見(jiàn)》中也提出PPP中一個(gè)特殊的形式BOO，一般情況作為PPP的BOO，其運(yùn)營(yíng)是有期限的，只是當(dāng)運(yùn)營(yíng)期過(guò)后資產(chǎn)不再移交給政府。
第三，強(qiáng)化了合作雙方的平等地位。
政府和社會(huì)資本合作一個(gè)核心要素是伙伴關(guān)系，真正意義上的伙伴關(guān)系必然建立在雙方平等的基礎(chǔ)上。例如文件中強(qiáng)調(diào)的：重諾履約。政府和社會(huì)資本方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹(shù)立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約。如果沒(méi)有平等這個(gè)基礎(chǔ)，就難以形成真正意義上的伙伴關(guān)系，沒(méi)有真正意義上的伙伴關(guān)系，未來(lái)的一系列問(wèn)題難以得到有效解決，甚至?xí)?dǎo)致項(xiàng)目失敗。
第四，重視了社會(huì)資本方的運(yùn)營(yíng)管理。
《意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)選擇優(yōu)質(zhì)的合作伙伴，并提出要“綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信的合作伙伴。”這和過(guò)去地方政府高度重視投資的資金優(yōu)勢(shì)有巨大區(qū)別。長(zhǎng)期以來(lái)，人們有一個(gè)錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，以為PPP是一種融資模式，其實(shí)這是一個(gè)錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，融資只是借資金。PPP應(yīng)該是一種政府管理模式，管理是借別人的能力，它和融資有本質(zhì)的區(qū)別。如果政府在選擇合作伙伴時(shí)僅僅考慮對(duì)方的資金能力，而不考慮未來(lái)的管理能力，面對(duì)未來(lái)的的項(xiàng)目管理，如果管理不善，必然會(huì)帶來(lái)一系列的不良后果，甚至引起社會(huì)公眾的不滿意。合作方的管理能力是PPP項(xiàng)目成功的重要因素之一，此次能在《意見(jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，必然會(huì)給未來(lái)的PPP項(xiàng)目實(shí)施增加了成功的保障。需要說(shuō)明的是，管理資源是未來(lái)PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中一個(gè)稀缺資源，如果不能有效提高各個(gè)領(lǐng)域的管理資源，將會(huì)制約PPP的推廣和發(fā)展。
第五，強(qiáng)調(diào)了政策支持。
《意見(jiàn)》中明確了三個(gè)方面的政策支持，首先是明確了土地政策的支持。由于任何PPP項(xiàng)目一定屬于公共投資項(xiàng)目，而且PPP是一種過(guò)渡性的制度安排，一般情況下，PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)都在最終無(wú)償移交給政府公共部門，在這種情況下，如果需要土地，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)劃撥方式無(wú)償提供用地。BOO的形式可能是個(gè)例外，因?yàn)樗馁Y產(chǎn)最終并不移交給政府方。其次是明確了財(cái)稅政策支持。財(cái)稅政策是政府常用的政策工具，對(duì)PPP項(xiàng)目更是非常適用，因?yàn)槿魏蜳PP項(xiàng)目的投資規(guī)模都必然要求一個(gè)與其投資規(guī)模相匹配的現(xiàn)金流量，而這個(gè)現(xiàn)金流量主要有兩個(gè)方面的來(lái)源，一是政府付費(fèi)，二是使用者付費(fèi)，如果使用者付費(fèi)不足政府會(huì)給予一定的現(xiàn)金流量補(bǔ)貼（也叫可行性缺口補(bǔ)貼），這就是需要有相應(yīng)有財(cái)政或稅收政策給予支持，增加項(xiàng)目的吸引力。第三是明確了金融支持。PPP項(xiàng)目一般在20—30年或更長(zhǎng)時(shí)間，目前銀行貸款多集中在3到5年，最長(zhǎng)也僅僅有5到8年，和PPP項(xiàng)目的資金需求非常不匹配，鼓勵(lì)商業(yè)銀行對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行中長(zhǎng)期貸款是解決PPP項(xiàng)目資金需求的關(guān)鍵。由于財(cái)政部已經(jīng)將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)，政府采購(gòu)確保項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金流量的穩(wěn)定性，這種制度安排必然會(huì)得到更多商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的共識(shí)和認(rèn)可，也為它們對(duì)項(xiàng)目中長(zhǎng)期貸款提供的實(shí)實(shí)在在的制度安排和支持。
總之，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式，不僅僅彌補(bǔ)了在這一領(lǐng)域財(cái)政投入的足，更重要的是提高了公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量?！?/p>
作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)
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