日前，中央政治局決定將“十三五”規(guī)劃建議稿提交十八屆五中全會(huì)審議。隨著會(huì)期日益臨近，環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃的編制也提上了日程。
“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是國家的總體規(guī)劃，也是其他專項(xiàng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，為了貫徹生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略思想，規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展共同促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的方向。”范必解釋。
具體到環(huán)境保護(hù)，范必認(rèn)為：“環(huán)保中長期規(guī)劃需要有大的格局，其內(nèi)容不能就環(huán)境論環(huán)境，而應(yīng)該放到整個(gè)國家規(guī)劃體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中去考量。”
改革是解決環(huán)境問題的必由之路
《21世紀(jì)》：現(xiàn)在社會(huì)各方面高度關(guān)注環(huán)境保護(hù)，這些年國家在環(huán)保方面的投入也不少，但效果仍不盡如人意，你認(rèn)為深層次原因是什么？
范必：我們平常所說的環(huán)境問題主要包括，水、大氣、土壤污染，生態(tài)惡化，溫室氣體排放增長，生物多樣性下降等方面，集中體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾。造成這些問題最直接的原因是經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展，部分行業(yè)特別是重化工業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管不到位等。在這些直接原因的背后，還有深層次的體制原因。
《21世紀(jì)》：如何理解您所說的環(huán)保中長期規(guī)劃需要有大的格局？
范必：經(jīng)濟(jì)的粗放發(fā)展與不合理的制度安排有直接關(guān)系。比如，大家看到重化工業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，小鋼鐵、小化工、小造紙等高排放行業(yè)在各地迅猛發(fā)展，對環(huán)境造成很大破壞，這與我們的財(cái)稅體制和項(xiàng)目審批制度有很大關(guān)系。
現(xiàn)在世界上大部分發(fā)達(dá)國家是以直接稅為主，我國是以間接稅為主，其中增值稅中央和地方分成。發(fā)展重化工業(yè)可以增加地方增值稅的收入，地方政府又缺少其它主體稅種，這就加劇了他們吸引重化工業(yè)、加工工業(yè)投資的沖動(dòng)。
重化工業(yè)的特點(diǎn)是規(guī)模效益明顯，規(guī)模越大邊際成本越低，處理污染的能力也越強(qiáng)。但是這類項(xiàng)目是按規(guī)模劃分審批權(quán)限，大項(xiàng)目北京批，中小項(xiàng)目地方批。大項(xiàng)目批不了，中小項(xiàng)目便紛紛上馬，于是“幾小工業(yè)”遍地開花。
又比如，在電力工業(yè)中，出現(xiàn)棄水、棄風(fēng)、棄光的現(xiàn)象，這些可再生能源發(fā)展遇到的限制與電力體制改革不到位有關(guān)。
再比如，我國長期處在煤炭時(shí)代，無法進(jìn)入到油氣時(shí)代，這又與油氣體制改革不到位有關(guān)。
我國中長期發(fā)展規(guī)劃的特點(diǎn)是，既規(guī)劃發(fā)展，也規(guī)劃改革。不論是制定“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃還是環(huán)境規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)把這些改革置于重要位置。改革不僅限于環(huán)保體制，而是要在財(cái)稅體制、能源體制、項(xiàng)目審批制度等各個(gè)方面的改革中，都體現(xiàn)出保護(hù)環(huán)境的要求。
創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)規(guī)劃
《21世紀(jì)》：“十三五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃會(huì)有專門環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，此外國家還要制定環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，讀者們關(guān)心，規(guī)劃如何落地？
范必：這涉及到規(guī)劃的有效性問題。需要明確的是，規(guī)劃不是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的計(jì)劃。經(jīng)過計(jì)劃體制改革，規(guī)劃總體上是預(yù)期性、指導(dǎo)性的。規(guī)劃的過程實(shí)際上反映了政策制定過程中統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家把計(jì)劃指標(biāo)定得很死，實(shí)際完成情況并不理想。在市場化改革中，減少了規(guī)劃對微觀事務(wù)的干預(yù)，增強(qiáng)了規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性，規(guī)劃的實(shí)際效果反而更好。
為了進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃的有效性，我認(rèn)為在規(guī)劃的形式、內(nèi)容和制定執(zhí)行的方式方面都有待創(chuàng)新。比如，環(huán)保規(guī)劃的規(guī)劃期就可以長一些。從上世紀(jì)90年代開始，國家就提出要“遏制環(huán)境惡化的趨勢”，到現(xiàn)在20多年過去了，還是在遏制趨勢，尚未根本改觀。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)看，改善環(huán)境不是幾年就能完成的任務(wù)。我建議環(huán)境規(guī)劃的規(guī)劃期就可以超出五年，編成十年或更長一些。
制定環(huán)境規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與其它規(guī)劃搞好銜接。首先是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃銜接?，F(xiàn)在不是說把發(fā)展停下來就可以保護(hù)好環(huán)境，保護(hù)環(huán)境需要一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和廣泛的社會(huì)參與。在規(guī)劃中，環(huán)境保護(hù)可以達(dá)到的水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。其次是與其它專項(xiàng)規(guī)劃的銜接，如財(cái)政規(guī)劃、土地計(jì)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等。這里我要特別強(qiáng)調(diào)與財(cái)政規(guī)劃的銜接，沒有一定的財(cái)力支持是無法完成環(huán)境保護(hù)任務(wù)的。
《21世紀(jì)》：為了提高規(guī)劃的成效，是不是規(guī)劃的約束性越強(qiáng)越好？
范必：規(guī)劃能不能得到落實(shí)，既要看規(guī)劃目標(biāo)定的是否合理，也要看規(guī)劃對象是否建立起了有效的激勵(lì)約束機(jī)制。為了落實(shí)環(huán)保目標(biāo)，現(xiàn)在較多地采用了指標(biāo)控制、項(xiàng)目審批、價(jià)格補(bǔ)貼等直接調(diào)控的措施。對這些措施的實(shí)際效果有必要作進(jìn)一步的評估。
比如，現(xiàn)在把較多的精力放在分解下達(dá)節(jié)能減排指標(biāo)，很多地方到北京來爭取多要一些排放指標(biāo)，以便給發(fā)展留出更大空間，很少說是主動(dòng)來要求少給一些排放指標(biāo)的。這與科學(xué)發(fā)展的要求背道而馳，也說明靠指標(biāo)控制并沒有形成一種減排的正向激勵(lì)。因此，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)更多地著眼于體制機(jī)制的建設(shè)。
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