“我們今晚的行動(dòng)先不要對(duì)任何人透露，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的人也不要說(shuō)。”在去年的一次環(huán)保督查行動(dòng)中，環(huán)境保護(hù)部華北督查中心一位官員對(duì)隨行的《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。
去年11月初，北京亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)會(huì)議召開之際，環(huán)保部組織多個(gè)督查組到各地檢查污染治理情況。
表面上看，當(dāng)?shù)卣铜h(huán)保部門配合積極，但環(huán)保部的督查官員仍心存戒備。晚飯時(shí)，這位官員只對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保局的人說(shuō)，“飯后要出去看看”。但沒有透露具體去什么地方，看什么企業(yè)。
而實(shí)際上，在到達(dá)這個(gè)城市之前，督查中心已經(jīng)接到舉報(bào)，并已掌握了有關(guān)企業(yè)超標(biāo)排污的證據(jù)。這位督查官員的擔(dān)心不無(wú)道理。
《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。有專家對(duì)本報(bào)記者表示，此舉是對(duì)環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新和突破，有助于較大程度地防止地方行政干預(yù)，也有助于調(diào)動(dòng)省級(jí)環(huán)保部門的執(zhí)法積極性。
行政干預(yù)致企業(yè)有恃無(wú)恐
多年來(lái)，環(huán)保執(zhí)法難最大的障礙在于行政管理體制。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)工作由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)。地方環(huán)保局接受上級(jí)環(huán)保部門和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)。盡管地方環(huán)保局在業(yè)務(wù)上聽命于上級(jí)環(huán)保部門，但在預(yù)算和人事上受當(dāng)?shù)卣念I(lǐng)導(dǎo)和控制。
在這樣的制度安排下，地方政府對(duì)環(huán)保工作的投入是全面平衡地方工作和各個(gè)職能部門的結(jié)果。實(shí)際情況往往是地方政府官員把當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展放在工作的首要位置，很少考慮對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管。
在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，行政干預(yù)還很嚴(yán)重，一些污染大戶往往也是利稅大戶，受到地方一些領(lǐng)導(dǎo)的特別關(guān)愛。企業(yè)一旦出現(xiàn)環(huán)保方面的問(wèn)題，政府就會(huì)干預(yù)環(huán)保執(zhí)法。不允許關(guān)閉污染企業(yè)，不允許對(duì)企業(yè)下達(dá)行政處罰決定，不允許環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，使環(huán)保執(zhí)法決定成為一紙空文。
而地方環(huán)保官員通常只能聽命于政府，否則就會(huì)出現(xiàn)“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?rdquo;的情況。各地的環(huán)境監(jiān)測(cè)站也同樣，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)被篡改、監(jiān)測(cè)部門的人員與企業(yè)聯(lián)手做假的情況時(shí)有發(fā)生。
中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(下稱“國(guó)合會(huì)”)“環(huán)境執(zhí)政能力課題組”中方組長(zhǎng)薛瀾曾介紹，由于政府的橫向與縱向條塊關(guān)系，地方的環(huán)境管理常常受到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的干涉。且地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)缺乏充分的財(cái)力資源，不能充分完成自己的職責(zé)，這加重了日益俱增的環(huán)境影響。
“有些環(huán)保局依然間接依靠征收排污費(fèi)解決辦公費(fèi)用。這一現(xiàn)實(shí)使得環(huán)保局有允許企業(yè)排污的傾向、為他們提供收取排污費(fèi)的機(jī)會(huì)。”薛瀾說(shuō)。
在這種管理體制下，一些污染企業(yè)有恃無(wú)恐。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局局長(zhǎng)鄒首民介紹，福建省三明市明恒工業(yè)基布有限公司、廣西南寧達(dá)尊食品有限責(zé)任公司近日就被查出性質(zhì)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為。
環(huán)保執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)，三明市明恒工業(yè)基布有限公司在污水總排污口監(jiān)控設(shè)施取樣位置私自接入水管，抽取河水稀釋廢水后監(jiān)測(cè);廣西南寧達(dá)尊食品有限責(zé)任公司三塘鎮(zhèn)家畜定點(diǎn)屠宰場(chǎng)在最后一級(jí)厭氧池私自埋設(shè)一條排放污水的暗管和一條排放污泥的暗管，并通過(guò)上述暗管向廠區(qū)雨水溝排放污水和污泥。
“一篙子到底”排除干擾
被稱為“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)境保護(hù)法》今年實(shí)施以來(lái)，各級(jí)環(huán)保部門不斷加大執(zhí)法力度，重拳打擊環(huán)境違法行為，但上半年仍不斷發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法案件，僅上半年發(fā)生的典型環(huán)境違法案件就多達(dá)21起。2014年環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境違法犯罪案件2180件，超過(guò)上年2倍。今年1-8月，全國(guó)移送行政拘留案件1116起，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1029件。
數(shù)字背后，一方面反映環(huán)保執(zhí)法力度的加大，但另一方面，也反映了環(huán)境違法行為的普遍。
環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理已經(jīng)迫在眉睫。為此，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”。
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧表示，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，是對(duì)環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新和突破。”
“以往，環(huán)保監(jiān)測(cè)和監(jiān)察都由屬地管理，存在地方干預(yù)，地方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假等問(wèn)題。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文說(shuō)，對(duì)環(huán)保監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理制度，可將地方環(huán)境監(jiān)測(cè)站的事權(quán)進(jìn)行上收，有助于較大程度地防止地方行政干預(yù)，保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的正確性和真實(shí)性，防治地方監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假。
實(shí)施環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，意味著監(jiān)察與督查“一篙子插到底”。環(huán)保部直接到地方監(jiān)察，省環(huán)保廳到下一級(jí)地市監(jiān)察，以排除地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)保執(zhí)法的行政干預(yù)。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的耳目與基石?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。國(guó)務(wù)院辦公廳今年7月26日印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》明確要求，環(huán)保部適度上收國(guó)控點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)，以更準(zhǔn)確掌握全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況。今后，國(guó)控環(huán)境監(jiān)測(cè)站由國(guó)家環(huán)保部直接管理，省控站的監(jiān)測(cè)則上收到省或直轄市的環(huán)保部門負(fù)責(zé)。
環(huán)保專家對(duì)本報(bào)記者表示，實(shí)施監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理制度后，可以進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)估指標(biāo)體系，利用監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)結(jié)果，為考核問(wèn)責(zé)地方政府落實(shí)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善、污染防治、主要污染物排放總量控制、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全監(jiān)管等職責(zé)任務(wù)提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐。與此同時(shí)，可實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)同步監(jiān)測(cè)與執(zhí)法。
幾年前，由國(guó)務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任主席的國(guó)合會(huì)就建議中國(guó)政府，“改革地方環(huán)境管理體制，建立省以下環(huán)境直管制度，賦予省政府任命下級(jí)環(huán)保局長(zhǎng)的權(quán)利并要求省政府為下級(jí)環(huán)保局提供運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。”
陳吉寧表示，將按照“1+6”的總體布局，結(jié)合貫徹落實(shí)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，加快推動(dòng)“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”等生態(tài)環(huán)保體制改革。做好頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的結(jié)合，積極鼓勵(lì)有條件的地方先行先試，積累改革經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)推進(jìn)改革的工作格局。抓緊謀劃?rùn)C(jī)構(gòu)設(shè)置、任務(wù)職能、人員配備等事項(xiàng)，把改革任務(wù)落到實(shí)處。
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