目前，ＰＰＰ模式在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。許多環(huán)保項(xiàng)目被設(shè)計(jì)成ＰＰＰ模式項(xiàng)目推向市場，以吸納社會(huì)資本投資，但在實(shí)際操作中，也面臨著許多挑戰(zhàn)，急需理論的指導(dǎo)，特別是在融資領(lǐng)域。ＰＰＰ模式融資的理論基礎(chǔ)是公共金融學(xué)，從公共金融學(xué)的角度去認(rèn)識目前環(huán)保領(lǐng)域ＰＰＰ模式融資推進(jìn)中存在的問題，并尋找解決方法，是十分必要的。
所謂公共金融學(xué)，是研究如何為公共物品的供給提供融資。由于公共物品的外部性特征，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們強(qiáng)調(diào)政府和公共財(cái)政在供給中的重要性。但是，隨著經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，政府需要提供的公共物品日益增多和復(fù)雜，完全由政府供給，無論是在供給的有效性還是在資金的聚合和籌措方面都日益艱難，在這種情況下，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們提出引進(jìn)市場機(jī)制和社會(huì)資本來供給公共物品。因此，公共產(chǎn)品的融資就由完全通過財(cái)政供給轉(zhuǎn)向多元化融資渠道供給，公共財(cái)政學(xué)也逐漸向公共金融學(xué)演進(jìn)。
?。校校心Ｊ降耐七M(jìn)，實(shí)際就是公共物品民營化供給的過程。由于公共物品供給的特殊需求，政府全部退出完全交給市場是不可行的。即使是已經(jīng)形成比較完善的價(jià)格機(jī)制并有較好盈利水平的公共物品供給，政府也不可能完全交給市場。因?yàn)?，公共物品是為區(qū)域范圍的民眾服務(wù)，它和其他市場產(chǎn)品，例如衣服、食品等有很大區(qū)別，它的服務(wù)具有廣泛性和不可分割性。在這種情況下，為了提高公共物品使用的效率，一般不會(huì)在該公共物品服務(wù)的區(qū)域內(nèi)再供給另一公共物品與其競爭，也就是說，公共物品一旦建設(shè)成功，就在一定程度上具有天然壟斷的需求，例如污水處理廠、公路和鐵路等。為了保證公共物品的建設(shè)和運(yùn)營真正能滿足社會(huì)的需求，實(shí)現(xiàn)公共利益，政府會(huì)通過特許經(jīng)營權(quán)的授予和監(jiān)管，來參與公共物品的供給行為。因此，公共物品民營化供給的演進(jìn)歷史，就是ＰＰＰ模式的發(fā)展歷史。
最早的ＰＰＰ模式的產(chǎn)生，以及理論基礎(chǔ)的發(fā)展，應(yīng)該是來源于科斯的燈塔。在１７世紀(jì)初期，燈塔是由領(lǐng)港公會(huì)負(fù)責(zé)建造。這是一個(gè)隸屬政府的機(jī)構(gòu)，專門管理航海事宜。航海業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了船只對建造燈塔以保證航運(yùn)安全的急迫需求，但領(lǐng)港公會(huì)卻沒有足夠的資金建造很多的燈塔。私營投資者有投資的動(dòng)力，但卻尋求不到合適的收費(fèi)機(jī)制，無法保障合理回報(bào)。航海中的燈塔，在收費(fèi)機(jī)制問題上，無法避免因?yàn)楣参锲肥褂弥械姆桥潘蕴卣鞫鴮?dǎo)致的搭便車問題，如何完善收費(fèi)機(jī)制使私人投資者可以獲得合理回報(bào)，就成為燈塔民營化的關(guān)鍵。最后的解決方案是由隸屬政府的港口解決。港口的公務(wù)人員根據(jù)船只的大小及航程中經(jīng)過了多少燈塔來收費(fèi)，不同航程收取不同的燈塔費(fèi)用，甚至將其印成了小冊子，以正規(guī)化和完善收費(fèi)機(jī)制。港口的公務(wù)人員代收燈塔費(fèi)后，再轉(zhuǎn)給各個(gè)燈塔建設(shè)運(yùn)營商，作為他們投資建設(shè)運(yùn)營和維護(hù)燈塔的利潤回報(bào)。這樣，作為公共物品的燈塔的供給，就完成了由政府和財(cái)政供給向市場和金融供給的轉(zhuǎn)型。這是典型的ＰＰＰ案例，在這里，政府的代表——領(lǐng)港公會(huì)授予私人投資者建造運(yùn)營燈塔的特權(quán)，政府的代表——港口的公務(wù)人員幫助私人投資者向船只收費(fèi)，政府與私人資本合作共同完成燈塔這種公共物品的供給。
在這個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)最經(jīng)典的ＰＰＰ案例里，我們看到了公共物品定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制完善對于公私合作共同供給公共物品的重要性。原來被認(rèn)為由于搭便車原因無法形成收費(fèi)機(jī)制的燈塔，在合理的制度設(shè)計(jì)下形成了合理的收費(fèi)機(jī)制，這是ＰＰＰ模式可以推進(jìn)的基礎(chǔ)。私人資本一定是需要得到合理回報(bào)的，收費(fèi)機(jī)制不完善將使私人資本無利可圖，即使有很高的投資激情也無法完成投資。
科斯的燈塔這一經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典案例，恰好反映了目前我國環(huán)保領(lǐng)域在推行ＰＰＰ模式中遇到的最大障礙，環(huán)保是典型的公共物品，其供給具有強(qiáng)烈的非排他性特征，怎樣通過制度創(chuàng)新將原來不具有合理收費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域開發(fā)出可行的收費(fèi)機(jī)制，是深入推進(jìn)ＰＰＰ模式的基礎(chǔ)。所以，與其他領(lǐng)域相比，環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)ＰＰＰ模式所遇到的困難更大，這是因?yàn)槠渌I(lǐng)域，例如地鐵、公路等，其收費(fèi)機(jī)制是比較清晰明了，但是在環(huán)保領(lǐng)域，很多方面的收費(fèi)機(jī)制還需要通過制度創(chuàng)新去建立，例如，流域的保護(hù)，當(dāng)私人資本投資流域保護(hù)并使流域水質(zhì)提高從而造福于民眾之后，合理的價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制應(yīng)該怎樣確定？再比如城市開放的園林綠化，能夠吸收粉塵凈化空氣并提供美好景觀，這些公共服務(wù)應(yīng)該怎樣定價(jià)和收費(fèi)？只有建立合理的定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制，私人資本才能獲得合理的回報(bào)，才會(huì)有動(dòng)力進(jìn)入實(shí)現(xiàn)公共物品的市場化供給。
今年１０月１５日《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》正式發(fā)布，明確了六大領(lǐng)域重點(diǎn)改革方向，其中就有完善環(huán)境服務(wù)價(jià)格政策。這個(gè)價(jià)格政策，應(yīng)該是既包括定價(jià)也包括收費(fèi)機(jī)制。但是，我們應(yīng)該認(rèn)識到完善環(huán)境服務(wù)價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制是需要制度、技術(shù)、商業(yè)模式等多方面創(chuàng)新，需要政府的積極引導(dǎo)、支持和深度參與。燈塔收費(fèi)機(jī)制的形成告訴我們，一些看起來原來是不可能形成合理收費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域，通過技術(shù)和制度的創(chuàng)新，其收費(fèi)機(jī)制也是可以建立的，從而在其供給中能夠引入私人資本。因此，環(huán)保領(lǐng)域ＰＰＰ模式的深入推進(jìn)，要依托于各種環(huán)境服務(wù)定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制開發(fā)和完善。由于各種環(huán)境服務(wù)的外部性特征表現(xiàn)不一樣，環(huán)境服務(wù)定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制也應(yīng)有與其相適應(yīng)的模式。
環(huán)保可以說是對ＰＰＰ模式最為需求的一個(gè)領(lǐng)域。中國環(huán)保投資需求巨大，據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院測算，預(yù)計(jì)“十三五”期間環(huán)保投入將增加到每年２萬億元左右，“十三五”期間對社會(huì)環(huán)?？偼顿Y需求超過１７萬億元。這樣巨大的投資需求，財(cái)政根本無法滿足，必須通過ＰＰＰ模式引入社會(huì)資本。而要引入社會(huì)資本，就必須解決環(huán)境服務(wù)定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制問題。
“十三五”期間環(huán)境保護(hù)涉及領(lǐng)域眾多，不僅包括污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠等收費(fèi)機(jī)制已經(jīng)建立的領(lǐng)域，還包括流域治理、城市生態(tài)改造和園林綠化、農(nóng)村面源污染治理等以往都認(rèn)為無法建立收費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域。如何在這些領(lǐng)域建立合理的收費(fèi)機(jī)制，并以這些收費(fèi)機(jī)制為基礎(chǔ)，完善公共服務(wù)的融資機(jī)制，將是對公共金融學(xué)的創(chuàng)新，也是中國環(huán)境保護(hù)獲得充分社會(huì)資金支持必須創(chuàng)新的領(lǐng)域。我們在環(huán)保領(lǐng)域推行ＰＰＰ模式很重要的原因，是希望可以獲得更多社會(huì)資本的支持。將財(cái)政資金投入通過各種模式包裝成ＰＰＰ模式的項(xiàng)目并不是我們現(xiàn)在真正需要的，因?yàn)椋校校心Ｊ街皇鞘侄魏凸ぞ?。我們?yīng)該關(guān)注的是，哪些項(xiàng)目運(yùn)用ＰＰＰ模式把原來只能通過財(cái)政資金供給轉(zhuǎn)化為可以引入社會(huì)資本供給，也就是說，我們到底開發(fā)和完善了哪些領(lǐng)域的環(huán)境服務(wù)收費(fèi)機(jī)制。
上述分析說明，環(huán)境服務(wù)定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制的完善是環(huán)保ＰＰＰ模式推進(jìn)的基礎(chǔ)。環(huán)保部應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)開發(fā)并積極參與，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家和綠色金融學(xué)家應(yīng)在積極研究引進(jìn)國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入研究各種環(huán)境服務(wù)的定價(jià)和收費(fèi)機(jī)制。在涉及到環(huán)保領(lǐng)域的投資時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家和金融學(xué)家們總是很關(guān)注補(bǔ)貼和貼息，這固然對環(huán)保投資有積極推動(dòng)作用，但是，補(bǔ)貼和貼息是不可能無限期的，一旦政府的補(bǔ)貼和貼息停止，這個(gè)領(lǐng)域的商業(yè)利潤就消失了。對于一般要運(yùn)行長達(dá)２０—３０年的環(huán)保ＰＰＰ項(xiàng)目來說，依靠政府的補(bǔ)貼和貼息來保障商業(yè)利潤的做法的風(fēng)險(xiǎn)很大，真正引導(dǎo)其走向市場化，還是需要在制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新基礎(chǔ)上建立合理的收費(fèi)機(jī)制，這是長期有效的，可以保障環(huán)保ＰＰＰ項(xiàng)目的長期穩(wěn)定收益。
國際上經(jīng)常將環(huán)保項(xiàng)目與各種相關(guān)的高收益項(xiàng)目打捆，以支撐其社會(huì)化融資。例如一個(gè)城市開放的園林綠化，似乎很難找到合理的收費(fèi)機(jī)制。國際上一些國家的做法是，在特許私人資本開發(fā)某塊地產(chǎn)的同時(shí)，要求其承擔(dān)開放的園林綠化建設(shè)。因?yàn)閳@林綠化建設(shè)與其獲得許可開發(fā)的地產(chǎn)的價(jià)格關(guān)聯(lián)度很高，所以，私人資本有很強(qiáng)的動(dòng)力投資園林綠化建設(shè)。目前我們正處于城鎮(zhèn)化建設(shè)和棚戶區(qū)改造的重要時(shí)期，如何通過區(qū)域ＰＰＰ項(xiàng)目打捆的方式建立公共物品性質(zhì)的環(huán)境服務(wù)收費(fèi)機(jī)制問題，就變得十分迫切。
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