從11月27日開(kāi)始，京津冀地區(qū)遭遇入秋以來(lái)第四次霧霾天氣襲擊。11月30日上午10時(shí)，北京空氣重污染預(yù)警從之前的黃色升級(jí)至橙色。這是《北京市空氣重污染應(yīng)急預(yù)案》修訂后首次啟動(dòng)橙色級(jí)別的預(yù)警，也是今年第一個(gè)空氣重污染橙色預(yù)警。
除了京津冀地區(qū)，近幾日華北黃淮等地10余省市也將持續(xù)霧霾天氣，并伴有中到重度污染，局地達(dá)嚴(yán)重污染。
在“霧霾”“環(huán)境污染”等詞匯讓公眾逐漸麻痹和“絕望”之際，什么造成了環(huán)境污染、如何“防治”“改善”環(huán)境等諸如此類的話題仿佛也不再能緩解公眾的質(zhì)疑和焦慮。
不過(guò)換個(gè)思路，政治資源與環(huán)境污染之間的關(guān)系是否能給我們帶來(lái)一個(gè)全新的思考角度？政治資源到底是不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“免費(fèi)午餐”？
我們的調(diào)查和分析顯示，政治資源是導(dǎo)致環(huán)境污染的一個(gè)更深層次因素。政治資源優(yōu)勢(shì)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，省委（市委、區(qū)委）書記、省長(zhǎng)（市長(zhǎng)、區(qū)主席）家鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比非家鄉(xiāng)城市快約0.6個(gè)百分點(diǎn)。硬幣皆有兩面，政治資源在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也會(huì)加重環(huán)境污染。這是因?yàn)?，如果這種更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)自非清潔生產(chǎn)，那么政治資源在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境污染的加劇。
之前有研究者基于挖掘環(huán)境污染的深層次因素提出一個(gè)一般性的理論假說(shuō)：政治資源能加劇環(huán)境污染。這個(gè)理論假說(shuō)的機(jī)制是，從全球治理的角度看，非清潔生產(chǎn)被某個(gè)經(jīng)濟(jì)體淘汰了，并不意味著被全球徹底淘汰。有些經(jīng)濟(jì)體愿意承接非清潔生產(chǎn)，其中擁有政治資源的經(jīng)濟(jì)體將發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，幫助其將承接更多的非清潔產(chǎn)能，從而遭受更多的污染，我們把政治資源的這種效應(yīng)稱之為政治資源的環(huán)境污染效應(yīng)。
識(shí)別政治資源是否帶來(lái)環(huán)境污染需要設(shè)立不同的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，尋找某個(gè)地區(qū)外生的政治資源并非易事。在中國(guó)大陸，新上任的省委書記、省長(zhǎng)對(duì)其家鄉(xiāng)而言是外生的政治資源，一個(gè)人無(wú)法選擇自己的出身和家鄉(xiāng)，從而官員家鄉(xiāng)的分布具有一定的隨機(jī)性。
并且，大陸省部級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)并不存在本籍回避制度。中國(guó)在東漢時(shí)期出現(xiàn)了官員任職回避制度，明確規(guī)定官員任職需回避本籍。其后，歷朝歷代都沿襲此制，盡管名稱可能有所改變，但是其思想和關(guān)鍵內(nèi)容依然保留。中共建政以來(lái)，官員任職回避制度在干部交流規(guī)定中一直有所體現(xiàn)。比如2006年中共中央頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》，官員不得在本人成長(zhǎng)地?fù)?dān)任縣（市）和市（地、盟）重要崗位的正職領(lǐng)導(dǎo)，但并沒(méi)有明確限定不得擔(dān)任?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）重要崗位的正職領(lǐng)導(dǎo)。因此，相對(duì)于縣級(jí)、地級(jí)官員，省級(jí)官員不受本籍回避制度的影響，其家鄉(xiāng)地的分布也就更加“五湖四海”。
另一方面，在中國(guó)現(xiàn)行的干部管理體制下，上級(jí)對(duì)下級(jí)干部的考察、任命亦遵循“五湖四海”的原則，并且，在中國(guó)現(xiàn)行的干部管理體制下，領(lǐng)導(dǎo)人的職業(yè)變動(dòng)主要取決于他/她的“德、能、勤、績(jī)、廉”，一個(gè)人的家鄉(xiāng)無(wú)力、也不會(huì)有意將其運(yùn)作為高級(jí)別的黨政官員。這意味著，省部級(jí)官員的家鄉(xiāng)分布是一個(gè)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，能夠被用來(lái)有效地識(shí)別政治資源是否帶來(lái)環(huán)境污染。
政治資源是根植于地域而不是某個(gè)具體的人，我們的識(shí)別策略是直接度量一個(gè)地方所擁有的政治資源。一方面，由于人的家鄉(xiāng)地具有不變性，家鄉(xiāng)所擁有的政治資源不隨地方官員老鄉(xiāng)任職地的變化而變化。另一方面，家鄉(xiāng)地所擁有的政治資源也不是這個(gè)地區(qū)有意積累的結(jié)果。
自古以來(lái)，中國(guó)就有政治資源幫助家鄉(xiāng)的動(dòng)機(jī)和傳統(tǒng)。家鄉(xiāng)身份認(rèn)同是一種社會(huì)規(guī)范。著名學(xué)者梁漱溟曾指出，中國(guó)文化的基本倫理特征是關(guān)系本位，籍貫出身構(gòu)成了社會(huì)關(guān)系中的一個(gè)重要維度。省級(jí)官員對(duì)家鄉(xiāng)懷有天然感情，自然萌發(fā)回報(bào)家鄉(xiāng)的動(dòng)機(jī)，并在一定程度上還受道德輿論的約束。比如社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)的士大夫階層在進(jìn)入政府做官，同時(shí)作為其親族與家鄉(xiāng)的代表而發(fā)揮作用。因此，對(duì)省級(jí)官員本身來(lái)說(shuō)，“老鄉(xiāng)身份”會(huì)影響到他的決策和行為，從而令家鄉(xiāng)地在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面因此受益。
官員的家鄉(xiāng)也具有利用這些政治資源的動(dòng)機(jī)。政治資源本質(zhì)上是一種聯(lián)系或關(guān)系，能夠影響社會(huì)資源配置。特別是在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中，這一非正式的經(jīng)濟(jì)手段所起到的作用極其重要。無(wú)論對(duì)個(gè)人還是對(duì)企業(yè)等組織而言，關(guān)系都具有便利資源配置和獲取資源的功能。對(duì)于地方官員而言，在現(xiàn)行的干部考核體系下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是評(píng)判地方官員政績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的任務(wù)以目標(biāo)形式從上而下、層層下達(dá)，地級(jí)市無(wú)疑是落實(shí)這些目標(biāo)的中堅(jiān)力量。因此，面對(duì)作為“轄區(qū)老鄉(xiāng)”的省級(jí)官員，下級(jí)地方政府不會(huì)無(wú)視這些政治資源。
2001-2010年間，在中國(guó)大陸283個(gè)地級(jí)及以上城市樣本中，30%的城市擁有這種外生的政治資源，70%的城市則沒(méi)有。我們發(fā)現(xiàn)，擁有政治資源后，這些城市的人均工業(yè)SO2排放量增長(zhǎng)快了約3-4個(gè)百分點(diǎn)，人均工業(yè)煙塵的排放量增長(zhǎng)快了約15-18個(gè)百分點(diǎn)。
此外，在我們的研究中顯示，政治資源的環(huán)境污染與家鄉(xiāng)城市的環(huán)境治理力度無(wú)關(guān)，而與家鄉(xiāng)城市的GDP增速有關(guān)，GDP增長(zhǎng)加快1個(gè)百分點(diǎn)，人均工業(yè)SO2排放量加快約2個(gè)百分點(diǎn)，人均工業(yè)煙塵排放加快約8個(gè)百分點(diǎn)。這與剛剛興起的“政治資源詛咒”內(nèi)涵一致。政治資源詛咒說(shuō)（Political Resource Curse）認(rèn)為，政治資源也存在有害的方面。曾有學(xué)者利用巴西2001-2008間城市樣本發(fā)現(xiàn)，政治資源會(huì)加重受益地區(qū)的政治腐敗程度和該地區(qū)候選領(lǐng)導(dǎo)人的平均質(zhì)量（能力水平）。我們這次研究則把政治資源帶來(lái)的負(fù)面影響推廣到環(huán)境方面，基于中國(guó)2001-2010年間的中國(guó)城市樣本發(fā)現(xiàn)“飛來(lái)的”政治資源會(huì)加劇其環(huán)境污染。
環(huán)境污染是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的“副產(chǎn)品”。對(duì)一個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)體而言，雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)加劇環(huán)境污染，但是經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)突破某一特定“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”后，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將開(kāi)始有利于環(huán)境保護(hù)。從整體關(guān)系來(lái)看，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是一個(gè)國(guó)家改善環(huán)境的基本途徑，但對(duì)于許多發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的污染問(wèn)題仍然需要重視。
一座城市或者地區(qū)，愿意承接污染生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)，除了經(jīng)濟(jì)原因，還可能存在非市場(chǎng)動(dòng)機(jī)，比如政治資源的影響。一是對(duì)于致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市而言，政治資源有助于打通關(guān)系、有利于招商引資，從而承接更多的污染生產(chǎn)的產(chǎn)能。另一方面，當(dāng)城市主要致力于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，政治資源可能弱化環(huán)境監(jiān)管。比如在政治資源的保護(hù)下，城市可能有意放松環(huán)境監(jiān)管，對(duì)企業(yè)的環(huán)保檢查形式化，這實(shí)際上縱容了環(huán)境污染的發(fā)生；對(duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)或行業(yè)不按照國(guó)家規(guī)定檢查整頓或勒令關(guān)閉，甚至是主動(dòng)發(fā)展高污染的產(chǎn)業(yè)，這實(shí)際上推動(dòng)了環(huán)境污染的惡化。因此，政治資源可能帶來(lái)更多的環(huán)境污染。
需要明確的是，以上理論假說(shuō)并不是強(qiáng)調(diào)政治資源直接帶來(lái)環(huán)境污染，而是強(qiáng)調(diào)政治資源通過(guò)促進(jìn)污染產(chǎn)能的增長(zhǎng)，而間接地加劇環(huán)境污染。現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)文獻(xiàn)早已識(shí)別出政治資源能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——曾有學(xué)者以各省中央委員數(shù)目為基礎(chǔ)構(gòu)建了一個(gè)中央委員指數(shù)（Central Committee Index， CCindex），衡量各省政治資源稟賦，發(fā)現(xiàn)這一級(jí)別的政治資源對(duì)其籍貫所在省區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著的促進(jìn)作用。政治資源在加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，其中的高污染產(chǎn)能也在增加，必然也就有意或無(wú)意加劇了環(huán)境污染。
副中心治標(biāo)不治本
為了求證這一結(jié)論，我們?cè)谘芯恐袠?gòu)建兩個(gè)“反事實(shí)”。一是人為提前省級(jí)官員老鄉(xiāng)的上任時(shí)間，另一個(gè)是人為把省級(jí)官員的家鄉(xiāng)替換為鄰居城市，重新考察政治資源的環(huán)境污染效應(yīng)是否仍然存在。
對(duì)某個(gè)城市而言，是否擁有省級(jí)官員的政治資源是外生的，但是本文還沒(méi)有排除如下一種可能性：那些擁有政治資源的城市本身存在某種因素，使得當(dāng)?shù)?ldquo;盛產(chǎn)”官員，即所謂的“地杰人靈”。比如歷史學(xué)者華林甫在研究唐代宰相籍貫的分布時(shí)發(fā)現(xiàn)，城市與交通干線起著非常巨大的吸附作用，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地方，也是出宰相最多的地方。人為地改變省級(jí)官員上任的年份，如果本文的理論假說(shuō)是成立，那么人為提前省級(jí)官員的上任時(shí)間，將觀察不到政治資源導(dǎo)致污染加劇的現(xiàn)象。這一結(jié)果的檢測(cè)顯示與預(yù)期的一致：政治資源的環(huán)境污染效應(yīng)消失了。這也反證了，一個(gè)地方只是在擁有了政治資源后才出現(xiàn)了環(huán)境污染的加劇。
我們?cè)谶@個(gè)調(diào)查中強(qiáng)調(diào)，政治資源只對(duì)其家鄉(xiāng)產(chǎn)生影響。但是，相鄰的城市或地區(qū)在諸多方面具有相近之處，比如省部級(jí)官員的家鄉(xiāng)與其相鄰城市在自然環(huán)境、風(fēng)俗人情、飲食習(xí)慣、語(yǔ)言習(xí)慣等方面可能大致相似。因此，如果把省級(jí)官員家鄉(xiāng)替換為鄰居城市，將觀察不到政治資源導(dǎo)致污染的現(xiàn)象——盡管二者之間許多條件可能都比較相似。而檢驗(yàn)的結(jié)果也顯示，把政治資源的家鄉(xiāng)城市替換為鄰居城市后，政治資源的環(huán)境污染效應(yīng)消失了。以上分析表明，省級(jí)官員老鄉(xiāng)的環(huán)境污染效應(yīng)只限于其家鄉(xiāng)，官員并沒(méi)有“愛(ài)屋及烏”地對(duì)鄰居城市有類似的感情，因此在加劇環(huán)境污染方面也并沒(méi)有“殃及池魚”。
我們要再一次強(qiáng)調(diào)，政治資源的環(huán)境污染不是指政治資源直接加劇了環(huán)境污染，而是當(dāng)經(jīng)濟(jì)體競(jìng)相承接非清潔生產(chǎn)時(shí)，政治資源有助于經(jīng)濟(jì)體承接更多的不清潔產(chǎn)能，從而間接地帶來(lái)更多的污染。也正是因?yàn)檎钨Y源對(duì)環(huán)境污染的影響是通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的，即使政治資源離任后，這種環(huán)境污染效應(yīng)依然存在。這是因?yàn)?，一是官員離任并不意味著政治資源消失了；另一點(diǎn)是認(rèn)識(shí)到非清潔生產(chǎn)的環(huán)境危害并進(jìn)行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”通常是一個(gè)長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程。
大量的政治關(guān)聯(lián)文獻(xiàn)都顯示，政治資源能夠產(chǎn)生“合謀”或“精英捕獲”，從而提供某種保護(hù)。顯然，當(dāng)省級(jí)官員對(duì)其家鄉(xiāng)提供污染保護(hù)時(shí)，政治資源也就加劇了當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染。這似乎意味著，政治資源沒(méi)有使得家鄉(xiāng)城市的環(huán)境監(jiān)管放松而加劇環(huán)境污染。具體而言，突然擁有政治資源后，中國(guó)地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加快1個(gè)百分點(diǎn)，人均工業(yè)SO2和煙塵排放量將分別加快2個(gè)百分點(diǎn)和8個(gè)百分點(diǎn)。這揭示了政治資源不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“免費(fèi)午餐”，在一定條件下會(huì)加劇環(huán)境污染。因此，轉(zhuǎn)移政治資源有利于非清潔生產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)體內(nèi)重新分布，從而緩解政治資源轉(zhuǎn)出地的環(huán)境污染。一個(gè)鮮活的例子就是建設(shè)副首都，承接北京的部分政治資源及產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體而言，這只是“治標(biāo)不治本”的環(huán)境治理策略。因?yàn)?，這個(gè)策略主要是強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移污染生產(chǎn)，而不是以清潔生產(chǎn)去創(chuàng)造性毀滅污染生產(chǎn)。
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