由全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)主辦的“2015中國(guó)環(huán)保上市公司峰會(huì)”，邀請(qǐng)住建部城建司副司長(zhǎng) 章林偉，就 海綿城市的話題做主旨演講。
海綿城市建設(shè)的意義
今年9月29日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，第一段話，實(shí)際是海綿城市的定義，海綿城市是指通過(guò)加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。
我認(rèn)為這種說(shuō)法不夠全面。現(xiàn)在首先要知道我們的問(wèn)題，水生態(tài)被破壞，水的自然循環(huán)規(guī)律被干擾，徑流發(fā)生變化；水生態(tài)系統(tǒng)被割裂，導(dǎo)致系統(tǒng)碎片化；生物多樣性減少。水環(huán)境污染，40%的城市河道黑臭，60%的地下水水質(zhì)較差或極差，初期雨水污染、合流制溢流污染。
過(guò)去我國(guó)城市規(guī)劃較少考慮水體，導(dǎo)致城市水安全風(fēng)險(xiǎn)激增。水源得不到涵養(yǎng)，地下水形成漏斗，全國(guó)300多個(gè)城市“喊渴”。城市平日里缺水，暴雨時(shí)城市“漲水”。這是因?yàn)椴豢茖W(xué)的建設(shè)干擾了自然的水循環(huán)規(guī)律，導(dǎo)致徑流發(fā)生變化，讓城市在下雨天格外脆弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，高達(dá)62%的城市發(fā)生過(guò)內(nèi)澇。2012年的‘7·21’北京特大暴雨所造成的災(zāi)難，就是城市水系建設(shè)不合理的佐證。
我們存在很多的問(wèn)題，生態(tài)問(wèn)題、資源問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、水安全、水文化問(wèn)題。過(guò)去我們有一些以水來(lái)命名的地名，以水來(lái)歌頌的一些故事和詩(shī)歌，而現(xiàn)在水文化也在逐漸消失，鄉(xiāng)愁只能在詩(shī)歌中、故事里。另外，城鎮(zhèn)化也在改變水文特征。
所以我覺(jué)得，現(xiàn)在海綿城市真正的核心問(wèn)題，應(yīng)該一些理念的轉(zhuǎn)變，使城市在建設(shè)過(guò)程當(dāng)中盡可能的去恢復(fù)它原本的內(nèi)容。利用雨水徑流控制，恢復(fù)本地海綿體，修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復(fù)興水文化。
總體要求
基本原則，就是堅(jiān)持生態(tài)為本、自然循環(huán)，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)，堅(jiān)持政府引導(dǎo)、社會(huì)參與。工作目標(biāo)，就是通過(guò)海綿城市建設(shè)，最大限度地減少城市開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，將70%的降雨就地消納和利用。到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。
海綿城市建設(shè)需要新老城區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)。針對(duì)新城區(qū)建設(shè)，從2015年起，全國(guó)各城市新區(qū)、各類(lèi)園區(qū)、成片開(kāi)發(fā)區(qū)要全面落實(shí)海綿城市建設(shè)要求。針對(duì)老城區(qū)改造，要結(jié)合城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造、老舊小區(qū)有機(jī)更新等，以解決城市內(nèi)澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，推進(jìn)區(qū)域整體治理，逐步實(shí)現(xiàn)“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”。此外，各地要建立海綿城市建設(shè)工程項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，編制項(xiàng)目滾動(dòng)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃，避免大拆大建。
實(shí)施途徑
一是規(guī)劃引領(lǐng)?？茖W(xué)編制城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及道路、綠地、水等相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，要將雨水年徑流總量控制率作為其剛性控制指標(biāo)。劃定城市藍(lán)線時(shí)，要充分考慮自然生態(tài)空間格局。建立區(qū)域雨水排放管理制度，明確區(qū)域排放總量，不得違規(guī)超排。
嚴(yán)格規(guī)劃落實(shí)。將建筑與小區(qū)雨水收集利用、可滲透面積、藍(lán)線劃定與保護(hù)等海綿城市建設(shè)要求作為城市規(guī)劃許可和項(xiàng)目建設(shè)的前置條件。建設(shè)過(guò)程及竣工驗(yàn)收管控。
二是路線。海綿城市的路線首先一定是從源頭減排開(kāi)始，產(chǎn)匯流的形成主要集中在城市各類(lèi)建筑、設(shè)施、道路等硬質(zhì)下墊面，必須從此入手，盡量將徑流減排問(wèn)題在源頭解決。
傳統(tǒng)小區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)，總是讓綠地高于道路，在道路下面鋪設(shè)雨水管道，讓大部分雨水都直接流入管道排出。而新型的海綿體建設(shè)則讓綠地低于道路，地下無(wú)傳統(tǒng)雨水排水設(shè)施，僅靠綠地規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)雨水的自然滲入，提升景觀效果的同時(shí)，涵養(yǎng)地下水。這對(duì)設(shè)計(jì)者是舉手之勞，但對(duì)改變區(qū)域水循環(huán)至關(guān)重要。
其次是過(guò)程控制，延緩和降低徑流峰值，從而降低排水強(qiáng)度，降低市政排水設(shè)施建設(shè)的規(guī)模。
再次是系統(tǒng)治理。橫向上，“山水林田湖”生命共同體，園林綠地、濕地等是天然的“盆”，也是巨大的“海綿體”?？v向上，上下游水質(zhì)質(zhì)量交接制度；區(qū)域水量的協(xié)調(diào)，既不能造成內(nèi)澇壓力，也不能截?cái)嗾搅鳎绊懴掠嗡鷳B(tài)；區(qū)域環(huán)境容量的協(xié)調(diào)。
可用水資源既取決于降水多寡，也取決于城市涵養(yǎng)水源的能力，園林綠地、濕地等是巨大的“海綿體”，城市建設(shè)要善于利用大自然的修復(fù)功能改善水生態(tài)。
三是措施。構(gòu)建“滲、滯、蓄、凈、用、排”技術(shù)體系。替代傳統(tǒng)的“快排”方式，自然優(yōu)先，工程為輔。
目前，我國(guó)大部分城市采用‘快排’的末端治理方式，導(dǎo)致超過(guò)80%的水資源被直接排放。‘海綿城市’對(duì)水資源的利用率大大增高，可將70%的降雨就地消納和利用。通過(guò)滲、滯、蓄、凈、用、排一系列過(guò)程，讓從城市直接流出的水減少到40%以下。最終實(shí)現(xiàn)‘小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭，熱島有緩解’的目標(biāo)。
滲：自然入滲，涵養(yǎng)地下水。包括綠色屋頂、透水地面、透水停車(chē)場(chǎng)、滲透塘、透水道路、雨水花園等。
滯：錯(cuò)峰，延緩峰現(xiàn)時(shí)間，降低峰值流量。包括滯留塘、植草溝、雨水景觀滯水、生物滯留帶、下沉式綠地廣場(chǎng)、下沉式綠地與植草溝
蓄：為雨水資源化利用創(chuàng)造條件。發(fā)揮自然水體作用、利用天然水系調(diào)蓄、水景觀與雨水調(diào)蓄相結(jié)合，模塊式雨水調(diào)蓄設(shè)施、地下雨水調(diào)蓄池、下沉式雨水調(diào)蓄廣場(chǎng)等。
凈：減少面源污染，降低初雨COD/BOD、TSS、TN、TP，改善城市水環(huán)境。利用人工濕地自然凈化，河岸生態(tài)濾池，合流制溢流（CSO）污染控制。
用：充分利用水資源，雨水利用、再生利用。
排：確保安全排放。利用城市豎向與人工機(jī)械設(shè)施相結(jié)合；排水防澇設(shè)施與天然水系河道相結(jié)合；地面排水與地下雨水管渠相結(jié)合。
四是處理好五個(gè)關(guān)系。水質(zhì)與水量的關(guān)系，分布與集中的關(guān)系，景觀與功能的關(guān)系，生態(tài)與安全的關(guān)系，灰色與綠色的關(guān)系。
政策支撐
我想重點(diǎn)圍繞《指導(dǎo)意見(jiàn)》文件當(dāng)中所提倡的一些創(chuàng)新上要求講一講。首先，這個(gè)文件當(dāng)中明確提出來(lái)鼓勵(lì)社會(huì)資本和政府合作，就是在海綿城市的建設(shè)中應(yīng)大力推廣PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式。第二強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化合同管理，嚴(yán)格績(jī)效考核并按效付費(fèi)。第三鼓勵(lì)“技術(shù)+資本”運(yùn)作模式。
現(xiàn)在我們最大的問(wèn)題就是機(jī)制問(wèn)題。一個(gè)項(xiàng)目是從立項(xiàng)，到設(shè)計(jì)、施工、管理，基本上是分離的。非常希望借助海綿城市的事業(yè)來(lái)打造一些全產(chǎn)業(yè)鏈條上的企業(yè)集團(tuán)或聯(lián)合體，來(lái)幫助政府解決城市建設(shè)管理的問(wèn)題。老百姓現(xiàn)在買(mǎi)房貸款，銀行對(duì)老百姓按揭，基本上有很好的信譽(yù)。那么為什么我們政府跟社會(huì)組織合作過(guò)程當(dāng)中不能采取“按揭”？這種“按揭”可能存在雙方的信任問(wèn)題，政府和企業(yè)都會(huì)擔(dān)心對(duì)方的誠(chéng)信。
所以我強(qiáng)調(diào)，希望用“技術(shù)+資本”的運(yùn)作模式，突破管理機(jī)制存在的問(wèn)題。地方政府只要提出，你這個(gè)城市要達(dá)到什么樣的要求，想建成什么樣。至于怎么干，交給市場(chǎng)、交給社會(huì)資本來(lái)操作。過(guò)程用合同來(lái)管理，最后政府按照企業(yè)實(shí)際達(dá)到的績(jī)效來(lái)考核，再付費(fèi)，就是按效付費(fèi)。
中央財(cái)政繼續(xù)“四兩撥千斤”，通過(guò)現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持，積極引導(dǎo)海綿城市建設(shè)，地方各級(jí)政府加大投入。
現(xiàn)在很多人都在擔(dān)心項(xiàng)目落地的問(wèn)題。在海綿城市的建設(shè)上，地方政府是責(zé)任主體，要把海綿城市建設(shè)提上重要日程，完善工作機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，抓緊啟動(dòng)實(shí)施，增強(qiáng)海綿城市建設(shè)的整體性和系統(tǒng)性。同時(shí)，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)調(diào)配合。
住建部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)督促指導(dǎo)各地做好海綿城市建設(shè)工作，發(fā)展改革委要加大專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金對(duì)海綿城市建設(shè)的支持力度；財(cái)政部要積極推進(jìn)PPP模式，并對(duì)海綿城市建設(shè)給予必要資金支持；水利部要加強(qiáng)對(duì)海綿城市建設(shè)中水利工作的指導(dǎo)和監(jiān)督；各有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工，各司其職，密切配合，共同做好海綿城市建設(shè)相關(guān)工作。
總之，政府解決政策的風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)主體解決市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到雙方共贏。
時(shí)間的關(guān)系，我就講到這。謝謝各位！
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