在不久前結(jié)束的全國(guó)兩會(huì)上，“十三五”規(guī)劃綱要獲得高票通過(guò)，這將對(duì)政府和社會(huì)資本合作(PPP)發(fā)展給予引導(dǎo)。那么，“十三五”期間我國(guó)PPP投資趨勢(shì)如何，有哪些重點(diǎn)項(xiàng)目和投資機(jī)會(huì)?
“十三五”國(guó)內(nèi)PPP投資發(fā)展趨勢(shì)
從中央部署以及2014年以來(lái)國(guó)家就推進(jìn)PPP出臺(tái)的一系列舉措，并結(jié)合社會(huì)資本的訴求來(lái)看，“十三五”期間我國(guó)PPP投資的趨勢(shì)大致如下：
一是制度更加完善，管理更加規(guī)范透明，PPP投資環(huán)境更加良好。特許經(jīng)營(yíng)立法已進(jìn)入全國(guó)人大的立法計(jì)劃，有關(guān)部門(mén)分別就特許經(jīng)營(yíng)、PPP開(kāi)展立法調(diào)研，并取得了階段性進(jìn)展。最終法律的出臺(tái)，要看全國(guó)人大立法機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院法制部門(mén)的協(xié)調(diào)結(jié)果。但可以肯定的是，PPP相關(guān)的法律制度在“十三五”期間出臺(tái)的可能性極大，這將會(huì)進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范PPP項(xiàng)目的發(fā)展。
二是PPP投資范圍更加廣泛，社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域?qū)⑹顷P(guān)注點(diǎn)和難點(diǎn)。過(guò)去國(guó)內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目主要集中在有收費(fèi)機(jī)制的高速公路、供水、供熱、污水處理、垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，運(yùn)作模式和管理制度相對(duì)較為成熟。隨著居民生活水平的提高，他們對(duì)文化、體育、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)提出了更高需求，客觀(guān)上需要加快相關(guān)設(shè)施投資建設(shè)。“十三五”規(guī)劃明確了公共服務(wù)供給的改革方向，即能由政府和社會(huì)資本合作提供的，則廣泛吸引社會(huì)資本參與。
三是金融支持舉措更加接地氣，PPP投資退出渠道更加豐富。PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目的投融資方式不同，除了政策性金融機(jī)構(gòu)要加大支持力度外，商業(yè)銀行的貸款審核方式、貸款條件也需相應(yīng)改革。
四是政府監(jiān)管能力將大大提高，PPP投資行為更加理性和規(guī)范。推廣PPP模式，不僅僅是解決融資問(wèn)題，更重要的是要促進(jìn)政府加快職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。“十三五”期間將有大量PPP項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)，如果政府對(duì)相關(guān)設(shè)施運(yùn)營(yíng)行為、績(jī)效的考核和監(jiān)管能力不足，社會(huì)資本基于其逐利的本性，將可能在提供公共服務(wù)的過(guò)程中為降低成本而忽視服務(wù)質(zhì)量。為此，政府需要加強(qiáng)自身的監(jiān)管能力建設(shè)，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本的投資行為，促進(jìn)理性投資和良性運(yùn)營(yíng)管理。
五是政企雙方履約能力將受到更多重視，PPP投資的誠(chéng)信體系更加完善。目前，財(cái)政部已經(jīng)建立完善PPP項(xiàng)目的大數(shù)據(jù)庫(kù)，擬對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期管理，這在客觀(guān)上有利于促進(jìn)政企雙方加強(qiáng)履約。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委也在大力推進(jìn)全社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，并建立了全國(guó)公共信用信息交換平臺(tái)，PPP項(xiàng)目如果出現(xiàn)違約，這些信息也將會(huì)納入到此平臺(tái)中，將會(huì)影響相關(guān)政府、社會(huì)資本的信用評(píng)級(jí)，進(jìn)而影響后續(xù)發(fā)展。
重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)保等五大領(lǐng)域
截至目前，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委已公布了近萬(wàn)個(gè)擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，投資總需求達(dá)到12萬(wàn)億元規(guī)模。“十三五”中國(guó)要上的100個(gè)大項(xiàng)目當(dāng)中(下稱(chēng)“《大項(xiàng)目規(guī)劃》”)，有很多可以通過(guò)PPP模式推進(jìn)，這其中有不少投資機(jī)會(huì)。
一是鐵路領(lǐng)域，投資需求達(dá)3萬(wàn)億元?！洞箜?xiàng)目規(guī)劃》提出：未來(lái)5年我國(guó)高速鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到3萬(wàn)公里(目前高鐵總里程1.9萬(wàn)公里)，覆蓋80%以上的大城市;建設(shè)川藏鐵路等沿邊鐵路。投資測(cè)算：未來(lái)5年需要新建成高鐵1.1萬(wàn)公里，再加上在建的高鐵、新建的普通鐵路(1.2萬(wàn)公里)以及傳統(tǒng)鐵路改造升級(jí)，根據(jù)目前平均成本1億元/公里測(cè)算，未來(lái)5年鐵路的投資需求將高達(dá)3萬(wàn)億元以上，并可帶動(dòng)鐵路車(chē)輛等相關(guān)設(shè)備產(chǎn)業(yè)3800億元的產(chǎn)值。鐵路的建設(shè)運(yùn)營(yíng)均可采用PPP模式，但目前社會(huì)資本進(jìn)入的“彈簧門(mén)”“玻璃門(mén)”不少，相關(guān)行業(yè)管理的法律法規(guī)還要完善，未來(lái)對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放的力度將一步加大。
二是高速公路領(lǐng)域，投資需求達(dá)2.3萬(wàn)億元。《大項(xiàng)目規(guī)劃》提出：加快推進(jìn)國(guó)家高速公路網(wǎng)建設(shè)，新建改建高速公路通車(chē)?yán)锍碳s3萬(wàn)公里。2015年交通部的收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2014年我國(guó)高速公路的平均造價(jià)為7700萬(wàn)/公里，據(jù)此測(cè)算未來(lái)5年國(guó)內(nèi)高速公路的投資需求約2.3萬(wàn)億元。高速公路也可以采用PPP模式投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，此領(lǐng)域的投資機(jī)會(huì)很多，社會(huì)資本可以積極進(jìn)入。
三是軌道交通領(lǐng)域，投資需求可達(dá)2.1萬(wàn)億元?！洞箜?xiàng)目規(guī)劃》提出：新增城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程約3000公里。投資測(cè)算：北上廣深等城市的地鐵建造成本都在每公里10億元以上，其他城市的建造成本也在5億元以上，按照平均7億元/公里的投資強(qiáng)度計(jì)算，未來(lái)5年我國(guó)地鐵的投資總需求可達(dá)2.1萬(wàn)億元。在地鐵建造成本構(gòu)成中，土建約占36%(其中材料成本約60%)，車(chē)輛及其他設(shè)備約占30%。由此可以大量消耗鋼鐵、水泥等建設(shè)材料，帶動(dòng)車(chē)輛及運(yùn)營(yíng)控制設(shè)備產(chǎn)值約為6000億元。地鐵的建設(shè)運(yùn)營(yíng)也可以采用PPP模式投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有資質(zhì)的社會(huì)資本可以作為財(cái)務(wù)投資人參與投資。
四是海綿城市、地下管廊等現(xiàn)代市政設(shè)施領(lǐng)域，投資需求高達(dá)3.5萬(wàn)億元。《大項(xiàng)目規(guī)劃》提出：建設(shè)海綿城市，建設(shè)地下管廊(網(wǎng))。據(jù)業(yè)內(nèi)專(zhuān)家測(cè)算，未來(lái)5年我國(guó)海綿城市建設(shè)的投資需求可達(dá)到2萬(wàn)億元，地下管廊建設(shè)的投資需求可達(dá)1.5萬(wàn)億元。此領(lǐng)域的建設(shè)運(yùn)營(yíng)也可以采用PPP模式投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，此領(lǐng)域的投資機(jī)會(huì)較多，但有嚴(yán)格的資質(zhì)要求，社會(huì)資本可與有資質(zhì)的建設(shè)企業(yè)一起聯(lián)合投資。
五是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，投資需求高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元。《大項(xiàng)目規(guī)劃》提出的重大項(xiàng)目有不少屬于綠色生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，具體包括：建設(shè)引黃入冀補(bǔ)淀、引江濟(jì)淮、引漢濟(jì)渭、滇中引水、引大濟(jì)湟、引綽濟(jì)遼等多項(xiàng)重大引調(diào)水工程;推進(jìn)南水北調(diào)東中線(xiàn)后續(xù)工程建設(shè);建設(shè)西藏拉洛、浙江朱溪、福建霍口、黑龍江奮斗、湖南莽山、云南阿崗等大型水庫(kù);開(kāi)展1000萬(wàn)畝受污染耕地治理修復(fù)和4000萬(wàn)畝受污染耕地風(fēng)險(xiǎn)管控;建設(shè)西江大藤峽、淮河出山店、新疆阿爾塔什等流域控制性樞紐工程;基本完成流域面積3000平方公里及以上的244條重要河流治理;推進(jìn)青藏高原、黃土高原等關(guān)系國(guó)家生態(tài)安全核心地區(qū)生態(tài)修復(fù)治理;建設(shè)大尺度綠色生態(tài)保護(hù)空間和連接各生態(tài)空間的綠色廊道;推進(jìn)邊疆地區(qū)國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)、防護(hù)和整治;新增水土流失治理面積27萬(wàn)平方公里，全國(guó)濕地面積不低于8億畝等。上述領(lǐng)域都可以探索PPP模式，總投資將高達(dá)數(shù)萬(wàn)億元，社會(huì)資本可積極關(guān)注和投資這些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目。
PPP投資的難點(diǎn)與建議
在目前的PPP項(xiàng)目中，國(guó)有企業(yè)仍占主導(dǎo)地位，民企獲得的PPP項(xiàng)目相對(duì)較少。究其原因，除了民企自身的融資能力等因素處于劣勢(shì)外，還與目前PPP的制度不夠完善有關(guān)。
因此，一是制定更高標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)監(jiān)管。建議盡快出臺(tái)PPP(特許經(jīng)營(yíng))的法律法規(guī)，修訂鐵路法、公路法等PPP領(lǐng)域的行業(yè)管理法律法規(guī)，以適應(yīng)PPP的發(fā)展需要。要對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)制定更高的標(biāo)準(zhǔn)。
二是不斷豐富投資退出渠道。政府可以考慮設(shè)立PPP資產(chǎn)交易中心，方便社會(huì)資本的投資退出，同時(shí)可以通過(guò)市場(chǎng)化的機(jī)制約束社會(huì)資本嚴(yán)格履約，提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。
在政府帶頭履約的前提下，一旦社會(huì)資本偷工減料或管理不善，造成服務(wù)質(zhì)量不佳，政府可以通過(guò)行政處罰等手段進(jìn)行監(jiān)管，如果還是不達(dá)標(biāo)，可要求社會(huì)資本通過(guò)交易中心轉(zhuǎn)讓股權(quán)、收益權(quán)等方式退出。對(duì)企業(yè)而言，如果建設(shè)和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量不好，其轉(zhuǎn)讓的價(jià)格肯定不高，最終的損失還是由社會(huì)投資者承擔(dān)。一旦這樣的規(guī)則建立，社會(huì)資本對(duì)其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量會(huì)自覺(jué)地加強(qiáng)自我管理。
三是加強(qiáng)投資前的調(diào)查論證。社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資，要對(duì)項(xiàng)目所在地的投資環(huán)境、政府財(cái)力和信用等做詳細(xì)的盡職調(diào)查，為投資決策提供科學(xué)依據(jù)。當(dāng)然政府也應(yīng)對(duì)社會(huì)資本的背景做深入了解，包括其融資能力、專(zhuān)業(yè)水平、誠(chéng)信程度等。“婚前”充分了解對(duì)方的特性，“婚姻”持久的可能性更大一些。否則就是“閃婚”，政府和社會(huì)資本都會(huì)受到傷害，更重要的是還會(huì)影響社會(huì)公眾的利益。
