目前國家及各地方政府發(fā)布的政策中，對社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目均持保守態(tài)度，有的地方甚至不允許社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目。建議在后期政策完善過程中，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目。
一、將非經(jīng)營性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目打包
將非經(jīng)營性項(xiàng)目與經(jīng)營性項(xiàng)目打包，或者為非經(jīng)營項(xiàng)目配套經(jīng)營性資源，使之成為一體化項(xiàng)目。由經(jīng)營性項(xiàng)目或經(jīng)營性資源的收入平衡非經(jīng)營項(xiàng)目的資金投入，使一體化項(xiàng)目具有盈利空間。如土地一二級(jí)開發(fā)聯(lián)動(dòng)，污水管網(wǎng)與污水處理廠捆綁，灘涂、荒山治理與林權(quán)及旅游資源開發(fā)捆綁，道路、軌道交通項(xiàng)目與周邊土地開發(fā)捆綁等。
此種模式的實(shí)施，需要對項(xiàng)目投資及產(chǎn)生的效益進(jìn)行較詳細(xì)的測算，以保證一體化項(xiàng)目既具有利潤又避免出現(xiàn)暴利。另外，需要加強(qiáng)審計(jì)、監(jiān)督，防止項(xiàng)目操作中出現(xiàn)利益輸送，將優(yōu)質(zhì)資源以較低的代價(jià)輸送給有關(guān)方面。
二、政府購買服務(wù)或給予補(bǔ)貼
對于由社會(huì)資本運(yùn)營的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目或非經(jīng)營性項(xiàng)目，由于項(xiàng)目經(jīng)營收費(fèi)不足以覆蓋投資成本或者項(xiàng)目缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本，所以可通過政府給予合理的財(cái)政補(bǔ)貼或者政府向社會(huì)資本購買服務(wù)，以保障項(xiàng)目能夠持續(xù)的運(yùn)營下去。如在污水垃圾處理、供熱、軌道交通等項(xiàng)目中，由政府根據(jù)項(xiàng)目的處理量、供熱量、客流量等對項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)貼，并在處理量、供熱量、客流量等不足時(shí)，由政府購買服務(wù)。
此模式實(shí)施的核心在于對項(xiàng)目運(yùn)營成本的核算及補(bǔ)貼和購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。為保證成本核算的準(zhǔn)確性、公正性，可由第三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)、對項(xiàng)目成本進(jìn)行核算。補(bǔ)貼和購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，可由第三方咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行測算，并對結(jié)果進(jìn)行公示。另外，還需對項(xiàng)目質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)行監(jiān)督，并以此作為核算項(xiàng)目成本和給予補(bǔ)貼的參考依據(jù)，以提高項(xiàng)目公司降低成本、提高服務(wù)水平的積極性。
三、將項(xiàng)目拆解，政府承擔(dān)部分建設(shè)內(nèi)容
對建設(shè)投資較大的項(xiàng)目，可將項(xiàng)目拆解成不同的單項(xiàng)工程，由政府負(fù)責(zé)其中部分工程的建設(shè)，以減少社會(huì)資本的建設(shè)投入。
如北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目總投資約153億元。項(xiàng)目分為隧道、車站等土木工程的A部分和軌道、電氣系統(tǒng)的B部分。A部分投資額約為107億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的70%，由北京市政府負(fù)責(zé)A部分投資建設(shè)；B部分投資額約為46億元，占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的30%，由社會(huì)資本（北京京港地鐵有限公司）負(fù)責(zé)B部分投資建設(shè)，建成后由社會(huì)資本向政府租用A部分進(jìn)行地鐵運(yùn)營。這樣，在項(xiàng)目建設(shè)階段，政府承擔(dān)了107億元的投資，大大緩解了社會(huì)資本的投資壓力，并為項(xiàng)目后期運(yùn)營創(chuàng)造了盈利空間。
此種操作模式的關(guān)鍵點(diǎn)在于項(xiàng)目單項(xiàng)工程的劃分和組合。在單項(xiàng)工程劃分的基礎(chǔ)上，將各單項(xiàng)工程進(jìn)行組合，以形成不同的工程部分。由于工程項(xiàng)目在結(jié)構(gòu)上具有整體性要求，施工中具有連續(xù)性要求，將項(xiàng)目拆解，各部分工程分別施工，將對項(xiàng)目的整體性和施工的連續(xù)性造成較大影響，直接挑戰(zhàn)項(xiàng)目的安全。另外，此模式的實(shí)施，需要在工程設(shè)計(jì)方案基本確定的情況下進(jìn)行，否則難以對項(xiàng)目進(jìn)行拆解和組合，也將使工程存在較大的不確定性，難以保證建設(shè)的順利進(jìn)行。
四、與相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)的供應(yīng)商合作
與相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)的供應(yīng)商合作，由其參與到項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營中。此舉對于政府和項(xiàng)目公司，可減少項(xiàng)目建設(shè)成本，為項(xiàng)目后期盈利爭取了空間；對于相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)提供商，可為其帶來產(chǎn)品或服務(wù)的銷售量；相關(guān)產(chǎn)品、服務(wù)的供應(yīng)商也將由產(chǎn)品、服務(wù)的生產(chǎn)者變成生產(chǎn)者兼使用者，能促使其從產(chǎn)品的全生命周期考慮來改進(jìn)產(chǎn)品或服務(wù)。可見，此舉對雙方都有利。在實(shí)際操作中，設(shè)備生產(chǎn)方、施工服務(wù)提供方、運(yùn)營服務(wù)提供方作為社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的情況非常普遍。例如鳥巢的建設(shè)過程中，作為社會(huì)資本的中信集團(tuán)、北京城建集團(tuán)、美國金州公司提供了工程施工服務(wù)，他們的參與既保障了工程的順利建設(shè)，也為其承攬了施工項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了雙方共贏。
此操作模式的核心內(nèi)容是將社會(huì)資本選擇與產(chǎn)品、服務(wù)的采購聯(lián)動(dòng)進(jìn)行。另外，需要有具備項(xiàng)目運(yùn)營能力的單位加入項(xiàng)目公司，以保證項(xiàng)目的順利運(yùn)營。
五、與項(xiàng)目受益者合作
項(xiàng)目的建設(shè)將使項(xiàng)目使用者等受益，因此，其對項(xiàng)目建設(shè)具有較高的支持意愿。另外，由于其已從項(xiàng)目的建設(shè)受益，其對從參與項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營中獲得直接收益的要求可相對降低。政府與項(xiàng)目受益者合作，由其參與到項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營中，此模式具備一定的可行性。如足球隊(duì)、籃球隊(duì)投資體育場館項(xiàng)目，大型污染企業(yè)參與到污水處理廠項(xiàng)目，景區(qū)經(jīng)營公司參與到通往景區(qū)的公路項(xiàng)目，均不乏先例。
此模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是找出項(xiàng)目的直接受益者，并說服其參與項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目可通過邀請招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇合作伙伴，以確保其能參與到項(xiàng)目中來。
六、發(fā)揮社會(huì)資本的創(chuàng)造性
社會(huì)資本與政府相比，具有更多樣的需求，更廣闊的思路，更靈活的運(yùn)作方式。一些被政府認(rèn)為無法盈利的非經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，經(jīng)過巧妙的包裝和運(yùn)作，即可具有盈利能力。激發(fā)社會(huì)資本的創(chuàng)造性，由其發(fā)起PPP項(xiàng)目或者提出PPP合作方案，對于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)具有重要意義。
但目前國家及各地方政府發(fā)布的政策中，對社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目均持保守態(tài)度，有的地方甚至不允許社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目。建議在后期政策完善過程中，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目。
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