推進PPP規(guī)范,創(chuàng)新政府和社會資本合作機制,將有效激活社會資本,更好地推進市場在資源配置中起決定性作用。當前發(fā)展PPP仍需從制度、法治、頂層設(shè)計上做好規(guī)劃,并不斷健全其法治環(huán)境和信用機制等。
“政府和社會資本合作(PPP)是‘經(jīng)濟新常態(tài)’下推進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要手段。”《分類推進公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革報告》中如是表示。近日,中國發(fā)展研究基金會在北京發(fā)布《社會資本參與公共服務(wù)市場化改革研究報告》(下稱“報告”),并召開專題研討會,國務(wù)院發(fā)展研究中心、發(fā)改委、財政部、交通運輸部等部門的政府官員、專家學者在解讀報告時認為,我國發(fā)展PPP可以有效激活社會資本,市場潛力巨大,仍需從制度、法治、頂層設(shè)計上做好規(guī)劃。
報告顯示,在實踐中,PPP項目數(shù)量和投資額都呈增長趨勢。其中,國家發(fā)改委推介的PPP項目數(shù)2529個,總投資金額達到約42443億元;財政部總計推出PPP示范項目233個,總投資金額達到約8170億元。目前在全國范圍內(nèi)的PPP示范、推介項目總投資金額已達到約4.95萬億元。
報告分析,PPP項目領(lǐng)域分布體現(xiàn)需求端和供給端的高度匹配,從政府方面或是社會資本方面來看,交通、市政、水務(wù)項目都是投資熱度最高的,財政部公布的第二批PPP示范項目名單顯示:全國范圍內(nèi),市政類項目和水務(wù)類項目占比最大,分別達到29%和24%;交通類項目次之,占比18%。
但是,當前發(fā)展PPP的過程中,呈現(xiàn)出PPP項目區(qū)域分布不均的現(xiàn)象,城市化程度較高的直轄市如上海、北京、天津PPP項目占比數(shù)量較少。但在全國其他地區(qū),PPP項目占比數(shù)量與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度有著較強的相關(guān)性。
激活社會資本 PPP市場潛力巨大
近年來,隨著中國經(jīng)濟高速發(fā)展,多數(shù)投資領(lǐng)域出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩,加之財政壓力加大,稅收增速減緩,民間資本一直處于弱勢。通過推進PPP規(guī)范,創(chuàng)新政府和社會資本合作機制,將有效激活社會資本,更好地推進市場在資源配置中起決定性作用。
從我國近幾年推進PPP的發(fā)展來看,其頂層設(shè)計和制度保障都在加速完善。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出,“推進公共資源配置市場化”、“推廣政府購買服務(wù)”和“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制”,強調(diào)破除基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)各種形式的行政壟斷,允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施運營。
國家發(fā)改委也在2015年5月份推出了80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目,范圍涉及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)。此后,財政部、國家發(fā)展改革委員會等各職能部門密集發(fā)布了一系列關(guān)于PPP的指導性政策文件,財政部、國家稅務(wù)總局還發(fā)布了鼓勵PPP發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。
除了中央層面不斷出臺相關(guān)政策文件外,地方層面為推動PPP實施也出臺了相關(guān)的配套文件。2014年11月以來,河南、江蘇、河北、山東、湖南和四川等省份也相繼出臺了可操作性較強的PPP政策文件,截至2015年10月,已有江蘇、河南、青海、貴州、福建等省份專門成立了隸屬于省級財政的政府與社會資本合作中心,推進的PPP項目集中涉及軌道交通、醫(yī)療養(yǎng)老、供水、供暖、供氣、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、網(wǎng)管改造等產(chǎn)業(yè)。
有了政策和文件的支持,在經(jīng)營性領(lǐng)域推進PPP模式上,又該堅持哪些原則?對此,報告提出,首先,對于經(jīng)營性領(lǐng)域的項目建設(shè),可由社會資本獨立運作,讓社會資本通過市場配置資源,政府不再直接投入,但在定價等方面,則應(yīng)強化政府監(jiān)管。其次,政府和社會資本合作可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)的形式實現(xiàn)。再次,可以采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進政府與社會資本的合作。不可忽視的是,政府應(yīng)依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場,做好后續(xù)的監(jiān)管和風險控制工作,確立合理的風險分擔。
報告指出,風險分擔直接關(guān)系到各參與方的利益。建立合理的風險分擔機制,能夠有效推動PPP模式的實施進展。在風險分擔的基本規(guī)則上,報告認為,風險的承擔程度與所得的回報大小相匹配;因經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的風險,由社會資本承擔;超出社會資本控制范圍的風險,如法律風險、利率風險等,由政府部門單獨承擔或由政府和社會資本通過平等協(xié)商共同分擔。
PPP亟須健全的法治環(huán)境和信用機制
依據(jù)項目是否有收益以及收益能否全部覆蓋其投資成本,國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》將公共服務(wù)項目明確區(qū)分為三大領(lǐng)域,即經(jīng)營性領(lǐng)域、準經(jīng)營性領(lǐng)域和非經(jīng)營性領(lǐng)域。
報告分析,當前,在分領(lǐng)域推進PPP過程中尚存在以下共性問題:PPP法律法規(guī)體系不完善,PPP項目依舊存在“重融資-輕管理”的問題,地方政府失信問題普遍,假PPP現(xiàn)象廣泛存在,社會資本參與PPP存在其他諸多阻力。
由于PPP不同領(lǐng)域的屬性有所區(qū)別,在不同領(lǐng)域推進PPP過程中,各領(lǐng)域存在某些個性問題或某一共性問題在某一領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。主要表現(xiàn)在以下幾方面:部分社會資本的回報率未能處于合理區(qū)間;準經(jīng)營性領(lǐng)域和非經(jīng)營性領(lǐng)域,政府債務(wù)違約情況較多;準經(jīng)營性領(lǐng)域和非經(jīng)營性領(lǐng)域PPP補償機制不完善;準經(jīng)營性領(lǐng)域和非經(jīng)營性領(lǐng)域PPP項目缺乏公眾監(jiān)督較突出。
針對以上問題,在分類推進公共服務(wù)領(lǐng)域市場化的一般建議上,報告指出,首先,完善PPP立法,統(tǒng)一頂層設(shè)計,立足國內(nèi)PPP法律體系現(xiàn)狀,消除當前沖突性的制度、政策和法規(guī);推進PPP上位法立法,整理不同部門之間的指南文件和標準合同,形成“法律+政策+指南+標準合同”的法治框架。
其次,改變地方政府“重融資-輕管理”的行為,從不同領(lǐng)域PPP項目的特殊性出發(fā),慎選項目,而提升地方政府對PPP項目的管理能力,加強PPP項目的財政約束也不可或缺。
再次,針對PPP項目中政府失信行為引發(fā)的風險,建議著手建設(shè)地方政府的信用機制,并配套相應(yīng)的獎懲機制,降低PPP項目中的政府信用風險。
最后,針對當前存在的假PPP項目冒充PPP的問題,建議中央政府從示范案例管理入手,建立起跟蹤機制,加強對假PPP項目的識別,確保PPP示范案例的示范性。
此外,報告還指出要完善PPP咨詢市場,發(fā)展獨立的PPP咨詢企業(yè),為PPP項目咨詢業(yè)務(wù)設(shè)立一定的準入標準,同時地方政府還應(yīng)打破對PPP中介機構(gòu)的地方保護。而加強專業(yè)人才的培養(yǎng)和完善PPP績效考核機制同樣不可忽視。
在不同領(lǐng)域推進公共服務(wù)市場化的建議上,報告指出,要建立合理的風險分擔機制,建立動態(tài)調(diào)整利潤分擔,完善合理的投資回報機制。
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