推進PPP規(guī)范，創(chuàng)新政府和社會資本合作機制，將有效激活社會資本，更好地推進市場在資源配置中起決定性作用。當前發(fā)展PPP仍需從制度、法治、頂層設(shè)計上做好規(guī)劃，并不斷健全其法治環(huán)境和信用機制等。
“政府和社會資本合作(PPP)是‘經(jīng)濟新常態(tài)’下推進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要手段。”《分類推進公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革報告》中如是表示。近日，中國發(fā)展研究基金會在北京發(fā)布《社會資本參與公共服務(wù)市場化改革研究報告》(下稱“報告”)，并召開專題研討會，國務(wù)院發(fā)展研究中心、發(fā)改委、財政部、交通運輸部等部門的政府官員、專家學者在解讀報告時認為，我國發(fā)展PPP可以有效激活社會資本，市場潛力巨大，仍需從制度、法治、頂層設(shè)計上做好規(guī)劃。
報告顯示，在實踐中，PPP項目數(shù)量和投資額都呈增長趨勢。其中，國家發(fā)改委推介的PPP項目數(shù)2529個，總投資金額達到約42443億元;財政部總計推出PPP示范項目233個，總投資金額達到約8170億元。目前在全國范圍內(nèi)的PPP示范、推介項目總投資金額已達到約4.95萬億元。
報告分析，PPP項目領(lǐng)域分布體現(xiàn)需求端和供給端的高度匹配，從政府方面或是社會資本方面來看，交通、市政、水務(wù)項目都是投資熱度最高的，財政部公布的第二批PPP示范項目名單顯示：全國范圍內(nèi)，市政類項目和水務(wù)類項目占比最大，分別達到29%和24%;交通類項目次之，占比18%。
但是，當前發(fā)展PPP的過程中，呈現(xiàn)出PPP項目區(qū)域分布不均的現(xiàn)象，城市化程度較高的直轄市如上海、北京、天津PPP項目占比數(shù)量較少。但在全國其他地區(qū)，PPP項目占比數(shù)量與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度有著較強的相關(guān)性。
激活社會資本 PPP市場潛力巨大
近年來，隨著中國經(jīng)濟高速發(fā)展，多數(shù)投資領(lǐng)域出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，加之財政壓力加大，稅收增速減緩，民間資本一直處于弱勢。通過推進PPP規(guī)范，創(chuàng)新政府和社會資本合作機制，將有效激活社會資本，更好地推進市場在資源配置中起決定性作用。
從我國近幾年推進PPP的發(fā)展來看，其頂層設(shè)計和制度保障都在加速完善。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“推進公共資源配置市場化”、“推廣政府購買服務(wù)”和“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制”，強調(diào)破除基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)各種形式的行政壟斷，允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施運營。
國家發(fā)改委也在2015年5月份推出了80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目，范圍涉及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)。此后，財政部、國家發(fā)展改革委員會等各職能部門密集發(fā)布了一系列關(guān)于PPP的指導性政策文件，財政部、國家稅務(wù)總局還發(fā)布了鼓勵PPP發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。
除了中央層面不斷出臺相關(guān)政策文件外，地方層面為推動PPP實施也出臺了相關(guān)的配套文件。2014年11月以來，河南、江蘇、河北、山東、湖南和四川等省份也相繼出臺了可操作性較強的PPP政策文件，截至2015年10月，已有江蘇、河南、青海、貴州、福建等省份專門成立了隸屬于省級財政的政府與社會資本合作中心，推進的PPP項目集中涉及軌道交通、醫(yī)療養(yǎng)老、供水、供暖、供氣、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、網(wǎng)管改造等產(chǎn)業(yè)。
有了政策和文件的支持，在經(jīng)營性領(lǐng)域推進PPP模式上，又該堅持哪些原則?對此，報告提出，首先，對于經(jīng)營性領(lǐng)域的項目建設(shè)，可由社會資本獨立運作，讓社會資本通過市場配置資源，政府不再直接投入，但在定價等方面，則應(yīng)強化政府監(jiān)管。其次，政府和社會資本合作可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)的形式實現(xiàn)。再次，可以采用建設(shè)—運營—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進政府與社會資本的合作。不可忽視的是，政府應(yīng)依法放開相關(guān)項目的建設(shè)、運營市場，做好后續(xù)的監(jiān)管和風險控制工作，確立合理的風險分擔。
報告指出，風險分擔直接關(guān)系到各參與方的利益。建立合理的風險分擔機制，能夠有效推動PPP模式的實施進展。在風險分擔的基本規(guī)則上，報告認為，風險的承擔程度與所得的回報大小相匹配;因經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的風險，由社會資本承擔;超出社會資本控制范圍的風險，如法律風險、利率風險等，由政府部門單獨承擔或由政府和社會資本通過平等協(xié)商共同分擔。
PPP亟須健全的法治環(huán)境和信用機制
依據(jù)項目是否有收益以及收益能否全部覆蓋其投資成本，國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》將公共服務(wù)項目明確區(qū)分為三大領(lǐng)域，即經(jīng)營性領(lǐng)域、準經(jīng)營性領(lǐng)域和非經(jīng)營性領(lǐng)域。
報告分析，當前，在分領(lǐng)域推進PPP過程中尚存在以下共性問題：PPP法律法規(guī)體系不完善，PPP項目依舊存在“重融資-輕管理”的問題，地方政府失信問題普遍，假PPP現(xiàn)象廣泛存在，社會資本參與PPP存在其他諸多阻力。
由于PPP不同領(lǐng)域的屬性有所區(qū)別，在不同領(lǐng)域推進PPP過程中，各領(lǐng)域存在某些個性問題或某一共性問題在某一領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。主要表現(xiàn)在以下幾方面：部分社會資本的回報率未能處于合理區(qū)間;準經(jīng)營性領(lǐng)域和非經(jīng)營性領(lǐng)域，政府債務(wù)違約情況較多;準經(jīng)營性領(lǐng)域和非經(jīng)營性領(lǐng)域PPP補償機制不完善;準經(jīng)營性領(lǐng)域和非經(jīng)營性領(lǐng)域PPP項目缺乏公眾監(jiān)督較突出。
針對以上問題，在分類推進公共服務(wù)領(lǐng)域市場化的一般建議上，報告指出，首先，完善PPP立法，統(tǒng)一頂層設(shè)計，立足國內(nèi)PPP法律體系現(xiàn)狀，消除當前沖突性的制度、政策和法規(guī);推進PPP上位法立法，整理不同部門之間的指南文件和標準合同，形成“法律+政策+指南+標準合同”的法治框架。
其次，改變地方政府“重融資-輕管理”的行為，從不同領(lǐng)域PPP項目的特殊性出發(fā)，慎選項目，而提升地方政府對PPP項目的管理能力，加強PPP項目的財政約束也不可或缺。
再次，針對PPP項目中政府失信行為引發(fā)的風險，建議著手建設(shè)地方政府的信用機制，并配套相應(yīng)的獎懲機制，降低PPP項目中的政府信用風險。
最后，針對當前存在的假PPP項目冒充PPP的問題，建議中央政府從示范案例管理入手，建立起跟蹤機制，加強對假PPP項目的識別，確保PPP示范案例的示范性。
此外，報告還指出要完善PPP咨詢市場，發(fā)展獨立的PPP咨詢企業(yè)，為PPP項目咨詢業(yè)務(wù)設(shè)立一定的準入標準，同時地方政府還應(yīng)打破對PPP中介機構(gòu)的地方保護。而加強專業(yè)人才的培養(yǎng)和完善PPP績效考核機制同樣不可忽視。
在不同領(lǐng)域推進公共服務(wù)市場化的建議上，報告指出，要建立合理的風險分擔機制，建立動態(tài)調(diào)整利潤分擔，完善合理的投資回報機制。
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