陳凱麒 祁昌軍
在“生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌考慮、適度開發(fā)、確保底線”的16字方針指導下，我國水電開發(fā)與生態(tài)保護工作開創(chuàng)了新的局面。但隨著我國水電開發(fā)向大江大河的源頭區(qū)域、敏感區(qū)域推進，生態(tài)保護工作形勢將更加嚴峻。
巴西是南美洲水能資源最豐富的國家，其能源結構以水電為主。因此，巴西政府非常重視水電管理和環(huán)境保護工作，制定了專門的法律體系和制度，其經(jīng)驗值得我國借鑒。
巴西水電管理制度健全
巴西水電發(fā)電量約占總發(fā)電量的78%，火電約占19%，核電約占3%。水電在巴西的能源結構中具有舉足輕重的地位。在大型水利水電開發(fā)方面，巴西針對占地、征地、移民搬遷、安置、生態(tài)環(huán)境保護，做出了明確的法律規(guī)定。建設裝機容量大于10兆瓦的發(fā)電廠和大于230千伏的輸電工程，都必須制定環(huán)保計劃，提出可行性論證報告。聯(lián)邦政府部門負責跨州、國家保護區(qū)、巴西境內(nèi)土著居民區(qū)，以及裝機容量超過30萬千瓦的水電項目環(huán)評報告審批，其他的則由各州政府部門負責。
巴西于1987年通過立法規(guī)定，對水電工程建設實施“三階段環(huán)境許可證”制度。這種制度在世界上較為少見。三階段環(huán)境許可證是指環(huán)境預許可證（Preliminary License）和開工許可證（Installation License）、運行許可證（Operation License）。環(huán)境預許可證將批準工程的建設地址和設計，證明工程實施的環(huán)境可行性，規(guī)定和提出建設單位在施工階段應遵守的環(huán)境保護措施要求。這一許可的獲得條件是環(huán)境影響評價報告書。而獲得開工許可證后意味著工程可以開工建設。在電站建成后，蓄水發(fā)電之前必須由有關部門組織驗收和評估，獲得批準后方可投產(chǎn)。運行許可證視情況每4~10年定期更新。在環(huán)境遭到破壞的情況下，環(huán)保部門有權吊銷電站的運行許可證。
巴西政府非常重視水電規(guī)劃環(huán)評工作。根據(jù)資料顯示，在過去15年間，巴西已開展了30項規(guī)劃環(huán)評，其中能源行業(yè)是推行規(guī)劃環(huán)評政策較好的行業(yè)。巴西水電規(guī)劃環(huán)評通過兩種方式開展：一種是企業(yè)牽頭，即不同企業(yè)可開展規(guī)劃環(huán)評研究，并將方案報給政府。政府認可某一方案后，便向社會公開招標。獲得開發(fā)權的企業(yè)將根據(jù)環(huán)評要求落實環(huán)保措施。另一種是政府主導規(guī)劃環(huán)評的研究，確定最終方案后同樣對社會公開招標，中標者將承擔相應的環(huán)境保護責任。
巴西水電開發(fā)管理帶來的啟示
巴西水電開發(fā)管理和環(huán)保措施實施經(jīng)驗，對我國水電環(huán)保工作帶來以下啟示：
一是正確認識魚道建設，打通魚類生命通道。伊泰普魚道的起始端是巴拉那河左岸一條支流，當?shù)厝朔Q為“好景河”，流量約10~12立方米/秒。依托這條自然河流，伊泰普魚道具有天然的誘魚功能；魚類進魚道后，能夠在3個人工湖中憩息、覓食，從而恢復體力完成魚道洄游過程。反觀我國在因地制宜探索魚道建設方面雖然取得了一些成績，但大部分魚道運行情況并不理想。不少魚道因設計失誤、管理不善、資金短缺等被廢棄。魚道的建設不但是為了保護魚類，更是為了保護河道水域連通性，補償大壩阻隔帶來的負面影響。魚道設計應從全局出發(fā)，依據(jù)魚類的生活習性、水工建筑物的種類和規(guī)模、地形條件等，科學、合理地選擇魚道位置、形式、規(guī)模與坡度，同時根據(jù)需要創(chuàng)造誘魚水流條件，調(diào)整或重新布置建筑物各要素的位置。另外，在打通河流連通性（建設魚道）的基礎上，仍需要多管齊下，采取增殖放流、棲息地保護、禁漁等措施。
二是在做好生態(tài)環(huán)境保護的前提下大力推進水能資源開發(fā)。當前及今后一段時期內(nèi)，我國以化石能源為主的能源結構不會發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，社會經(jīng)濟發(fā)展對能源需求增加的趨勢還會繼續(xù)，可再生清潔能源發(fā)展勢在必行。在節(jié)能減排、提高能源利用效率，緩解煤炭等化石能源利用產(chǎn)生環(huán)境污染問題的同時，要在做好生態(tài)環(huán)境保護前提下大力推進水能資源開發(fā)。同時，統(tǒng)籌全國水電、火電開發(fā)與利用，調(diào)節(jié)資源配置，使水電、火電良性互補。加快我國水電基地電網(wǎng)的規(guī)劃建設，優(yōu)化電網(wǎng)調(diào)配模式，構建大范圍的電力輸送、消納和平衡格局，解決水電裝機增速與市場消納增速不匹配的矛盾。
三是強化規(guī)劃環(huán)評管理，繼續(xù)發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評先期介入的指導與優(yōu)化作用。規(guī)劃環(huán)評要以生態(tài)優(yōu)先為核心，統(tǒng)籌考慮流域干、支流的水電開發(fā)規(guī)劃，從全流域角度分析水電規(guī)劃對生態(tài)系統(tǒng)的整體性影響和生態(tài)環(huán)保措施的總體布局，提高對流域環(huán)保措施統(tǒng)籌考慮的重視程度。規(guī)劃環(huán)評應對涉及重大環(huán)境影響的規(guī)劃方案進行深入研究，通過多方案比選論證，從環(huán)保角度提出優(yōu)化方案。
四是增強企業(yè)社會責任感，保障環(huán)保資金投入。在我國水電項目開發(fā)過程中，公眾接受環(huán)保宣傳教育的機會偏少。水電作為綠色能源，企業(yè)在開發(fā)過程中，應起到環(huán)保宣傳員、環(huán)保聯(lián)絡員的作用，以水電建設、運行為契機，加大環(huán)保宣傳力度，帶動一方公眾的環(huán)境意識提升。同時，企業(yè)應落實環(huán)保設施建設資金，確保工程運行期的環(huán)保投入，保障工程環(huán)保設施的長期、有效運行。
五是加強環(huán)保技術研究，促進環(huán)保措施落地和有效。當前，我國對已建環(huán)保措施有效性的觀測和評估比較缺少。在水電開發(fā)前期，應加強環(huán)境保護技術研究，如過魚技術、魚類增殖技術、生態(tài)修復技術、分層取水技術等與水電環(huán)保密切相關的科學研究。在水電工程建設過程中，要充分考慮地形、地質(zhì)和環(huán)境條件，因地制宜地設計生態(tài)保護措施。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心
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伊泰普大壩水電環(huán)境管理制度
伊泰普水電站是當今世界裝機容量第二大的電站，壩址位于巴西與巴拉圭兩國的界河巴拉那河上，由巴西與巴拉圭共建，機組和發(fā)電量由兩國均分。伊泰普大壩全長7744米，水庫總庫容290億立方米，安裝有20臺單機容量為70萬千瓦的機組，總裝機1400萬千瓦，年發(fā)電量約900億度。
伊泰普水電站在建設和運行管理中， 始終把庫區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護作為工程建設的重要內(nèi)容。其主要環(huán)境管理制度如下：
一是制定庫區(qū)利用總體規(guī)劃。1982年9月，伊泰普工程委員會批準了《庫區(qū)總體規(guī)劃》。這一規(guī)劃綜合考慮航運、漁業(yè)、生活供水、灌溉、旅游和休閑娛樂需求，將庫區(qū)劃分為幾個分區(qū)，并分別確定各分區(qū)內(nèi)特定開展的活動。為確?？傮w規(guī)劃所確定的各項目標相協(xié)調(diào)，伊泰普兩國委員會建立了一個負責規(guī)劃實施和管理的機構。在庫區(qū)開展任何活動，都要得到伊泰普兩國委員會的批準。委員會根據(jù)總體規(guī)劃中確定的準則和目標，監(jiān)督各項活動的實施和運作。
二是專門設立環(huán)保部門落實措施。伊泰普水電站專門設有環(huán)境保護部，環(huán)境保護部下設3個工作站，負責制定全面的環(huán)保和生態(tài)保護規(guī)劃。環(huán)境工作站從工程預可研開始就負責編寫環(huán)境和生態(tài)保護可行性論證報告，制定實施計劃；負責組織庫區(qū)動植物救援、庫區(qū)考古發(fā)掘和研究；負責壩區(qū)防護林帶、保護區(qū)的設立和管理。此外，為加強環(huán)境監(jiān)督，電站除設有專門機構對環(huán)境污染、植被破壞進行科學監(jiān)測外，還在庫區(qū)沿岸配備了20~30人的巡視隊伍，及時發(fā)現(xiàn)并制止庫區(qū)環(huán)境受人為損害和污染。
三是保障環(huán)保經(jīng)費來源。巴西水電建設的環(huán)保經(jīng)費從1982年起都納入工程投資計劃。如伊泰普水電站總投資為110億美元，其中環(huán)保專用經(jīng)費為5億美元。由于經(jīng)費充足，各項環(huán)保計劃得以順利進行。此外，水電站在投產(chǎn)運行取得經(jīng)濟效益之后，每年提取發(fā)電收入的6%作為環(huán)境保護補償費。這項費用由電力公司上交國家，其分配辦法是：將45%留存國庫，作為興建水電工程國家土地稅收的補償；將45%下?lián)芙o淹沒地區(qū)政府，作為永久性征地補償；將10%交環(huán)保部門，作為環(huán)保直接投資。
伊泰普水電站考慮大壩所在位置的環(huán)境特征，因地制宜地采取環(huán)境保護措施，使庫區(qū)周圍生態(tài)保護、人居生活和城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。伊泰普水電站具有特色的環(huán)境保護措施如下：
補建伊泰普魚道。為保護巴拉那河魚類，伊泰普水電站補建了魚道，并于2004年正式投入運行。魚道充分利用6.5公里的天然河道，新建3.5公里的人工魚道，形成由3段魚道、3個人工湖組成的世界上最長、落差最大（120米）、結構最復雜的過魚設施。對伊泰普魚道的過魚效果，有關部門使用無線電跟蹤等方法進行過專項監(jiān)測。2005年6月的監(jiān)測結果表明：在捕捉到的126種魚類中，有35種魚具有洄游特性。在實地調(diào)研過程中，觀測到大量魚類沿魚道上溯。
采取防沖土埂+生態(tài)防護帶的水土流失和面源污染防治工程。巴西許多水電站庫區(qū)都會大面積推行防止水土流失和農(nóng)業(yè)面源污染的工程，即在平丘、坡地上按等高線筑起防沖土埂。由于不修防沖埂者得不到銀行貸款，修防沖埂者能得到貸款鼓勵和相應傾斜政策，這一方法在庫區(qū)能夠大面積得到落實。此外，伊泰普水電站在庫岸240米~270米范圍內(nèi)建立生態(tài)防護帶，以防止水土流失和面源污染直接進入庫區(qū)。防護帶的征地規(guī)劃由環(huán)境工作站組織實施，種植則由工作站提供樹苗，委托庫區(qū)農(nóng)莊實施。防護帶內(nèi)禁止種植農(nóng)作物、放牧和修建個人設施，但可留出通往水庫的道路，以供農(nóng)民取水。
建立水質(zhì)污染防治設施和水質(zhì)監(jiān)測系統(tǒng)。為避免庫區(qū)周圍農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)具及耕牛等到河邊沖洗造成庫區(qū)污染，伊泰普水電站出資為庫區(qū)每個農(nóng)莊建設了沖洗站，沖洗廢水通過沙石過濾沉淀后再排入水庫，有效防止了水庫水質(zhì)污染。水電站在建庫前后對壩址上、下游的水質(zhì)進行過系統(tǒng)監(jiān)測。水庫蓄水前， 對約40 多個參數(shù)進行分析， 共取得4萬多個數(shù)據(jù)。水庫蓄水后，水質(zhì)監(jiān)測工作由22 個監(jiān)測站網(wǎng)繼續(xù)進行， 每年可收集大約3 萬個數(shù)據(jù)。
主動承擔社會—環(huán)境責任。伊泰普水電站最初的使命，是為巴西和巴拉圭兩國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活生產(chǎn)提供電力。但隨著全球氣候和環(huán)境變化，從2003年開始，伊泰普水電站肩負從單純生產(chǎn)電力，擴大到保護生態(tài)環(huán)境和承擔更多社會責任的三重使命。對于伊泰普水電站來說，社會—環(huán)境責任是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的立足點和管理模式，水電站力求以最小的污染產(chǎn)生最大的發(fā)電效益，并且提供庫區(qū)環(huán)境保護50%的經(jīng)費。伊泰普水電站每年都會召集庫區(qū)周圍居民討論庫區(qū)水質(zhì)變化等問題，并針對存在的問題采取相應防治措施。社會—環(huán)境責任已經(jīng)成為伊泰普水電站的企業(yè)文化。
