夏光
隨著我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決勝期，人們更加關(guān)切如何補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境這個(gè)短板？4月19日，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在“展望十三五”系列報(bào)告會(huì)上作了《以改善環(huán)境質(zhì)量為核心補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境突出短板》的報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“《報(bào)告》”），展示了“十三五”時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作的總體布局，承上啟下，鼓舞人心。“十三五”是環(huán)境保護(hù)決戰(zhàn)之期和轉(zhuǎn)折之期，任務(wù)艱巨，前景可待。
日益增強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志
黨的十八大以來(lái)，中央做出了一系列環(huán)境保護(hù)重大部署，逐步形成了一個(gè)比較周密的環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計(jì)體系。
首先是高瞻遠(yuǎn)矚的環(huán)保理念。習(xí)總書(shū)記關(guān)于生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)的一系列論述是系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)論和方法論，“綠水青山就是金山銀山”實(shí)際上是關(guān)于當(dāng)前我國(guó)人與自然關(guān)系、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的哲學(xué)理念和倫理基礎(chǔ)?！秷?bào)告》指出，“兩山論”等重要論述把發(fā)展觀、執(zhí)政觀、自然觀內(nèi)在統(tǒng)一起來(lái)，融入到新時(shí)期我們黨的執(zhí)政理念、發(fā)展理念中，成為全黨的共同意志，為解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題指明了前進(jìn)方向，提供了強(qiáng)大動(dòng)力。
其次是周密系統(tǒng)的戰(zhàn)略布局。中央出臺(tái)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，都是關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和完整部署，使環(huán)境保護(hù)處在更加鮮明和重要的戰(zhàn)略地位之上?！渡鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》、《環(huán)境保護(hù)督察方案》、《環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為判定及處理辦法》等則給環(huán)境保護(hù)提供了更加有力的手段?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》則將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，從發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和加強(qiáng)環(huán)境治理兩個(gè)方面做出了系統(tǒng)部署。
第三是全面深入的制度創(chuàng)新。新的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》大幅度提高了對(duì)政府、企業(yè)和公眾的環(huán)保約束和責(zé)任要求，也賦予社會(huì)更多的環(huán)保權(quán)利?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》降低了環(huán)境污染入罪的門檻。《關(guān)于支持環(huán)境監(jiān)測(cè)體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》，《國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收實(shí)施方案》、《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信用體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《環(huán)境保護(hù)綜合名錄（2015年版）》、《環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見(jiàn)稿）》等都體現(xiàn)了深化環(huán)境保護(hù)改革的方針。
第四是穩(wěn)扎穩(wěn)打的落實(shí)途徑。國(guó)家層面對(duì)落實(shí)中央生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)部署進(jìn)行了更加細(xì)致的工作安排。大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)是環(huán)境保護(hù)的三大戰(zhàn)役，每個(gè)行動(dòng)計(jì)劃都把任務(wù)落實(shí)到地方和部門。例如《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》共包含238項(xiàng)具體治理措施，從水源地到水龍頭全管，分配到國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、環(huán)境保護(hù)部等十多個(gè)部門，都必須有硬措施才能完成硬任務(wù)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門負(fù)責(zé)城市黑臭水體的整治，已經(jīng)提出了具體的實(shí)施方案。《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》、《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》都是本著試點(diǎn)先行、探索前進(jìn)的原則推進(jìn)工作。
日益增強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)國(guó)家意志得到了全社會(huì)的積極響應(yīng)和支持，在當(dāng)今社會(huì)不斷變化的社會(huì)熱點(diǎn)中，環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展、生態(tài)文明始終是大眾關(guān)注的話題，這是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)的堅(jiān)實(shí)的思想和行動(dòng)基礎(chǔ)。
環(huán)境保護(hù)的新發(fā)展
“十二五”時(shí)期，各地和各部門積極落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)的總體部署，逐步形成了一個(gè)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心、以向環(huán)境污染宣戰(zhàn)為主戰(zhàn)場(chǎng)的環(huán)境保護(hù)施政體系，并在實(shí)施中取得了明顯成效。
一、積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綠色化改造。從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步中減輕環(huán)境污染是環(huán)境保護(hù)的首要選項(xiàng)。2011年~2014年，我國(guó)累計(jì)淘汰火電裝機(jī)2365萬(wàn)千瓦，淘汰煉鐵產(chǎn)能7700萬(wàn)噸、煉鋼7700萬(wàn)噸、水泥6億噸、造紙2900萬(wàn)噸、制革3200萬(wàn)標(biāo)張、印染100億米，提前一年完成重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)。國(guó)家層面審批項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件1164個(gè)，對(duì)153個(gè)不符合條件項(xiàng)目不予審批，涉及總投資7600多億元。2015年底啟動(dòng)了燃煤電廠超低排放改造工程，對(duì)完成超低排放改造的現(xiàn)役燃煤火電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)每度電補(bǔ)貼1分錢，新建超低排放機(jī)組補(bǔ)貼0.5分錢。
二、以綠色城鎮(zhèn)化保障和支持環(huán)境改善。在城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)下，把積極推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化、提高城鄉(xiāng)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)能力作為環(huán)保應(yīng)對(duì)之策。我國(guó)已建成發(fā)展中國(guó)家最大的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市全部具備細(xì)顆粒物（PM2.5）等6項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)能力。2015年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)污水日處理能力由2010年的1.25億噸增加到1.82億噸，已成為全世界污水處理能力最大的國(guó)家之一。
建成自然保護(hù)區(qū)2740個(gè)，總面積約占陸地國(guó)土面積14.8%，85%的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型和野生動(dòng)植物得到有效保護(hù)。16個(gè)?。▍^(qū)）開(kāi)展生態(tài)?。▍^(qū)）建設(shè)，1000多個(gè)市（縣）開(kāi)展生態(tài)市（縣）建設(shè)。中央安排專項(xiàng)資金275億元，在23個(gè)?。▍^(qū)、市）開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境連片整治示范。支持7萬(wàn)個(gè)村莊實(shí)施環(huán)境綜合整治，1億多農(nóng)村人口直接受益。
三、實(shí)行從嚴(yán)從緊的法治管理和政策約束。2011年~2014年，聯(lián)合多部門開(kāi)展環(huán)保專項(xiàng)整治行動(dòng)，全國(guó)共出動(dòng)執(zhí)法人員924萬(wàn)余人（次），檢查企業(yè)362萬(wàn)余家（次），查處環(huán)境違法問(wèn)題3.7萬(wàn)件。司法系統(tǒng)也積極介入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（2013）降低了環(huán)境污染案件刑事犯罪的門檻，2015年全國(guó)移送行政拘留案件2079件，移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件。發(fā)布國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)493項(xiàng)，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)執(zhí)行更加嚴(yán)格的污染物特別排放限值。
2015年開(kāi)始實(shí)施的新的《環(huán)境保護(hù)法》顯著提高了政府、企業(yè)、公眾環(huán)境責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，這是長(zhǎng)期以來(lái)全社會(huì)共同認(rèn)識(shí)到改善環(huán)境必須調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系即實(shí)行嚴(yán)格法治的結(jié)果。2015年是新環(huán)保法實(shí)施年，共檢查企業(yè)177萬(wàn)家次，查處各類違法企業(yè)19.1萬(wàn)家，責(zé)令關(guān)停取締2萬(wàn)家、停產(chǎn)3.4萬(wàn)家，限期改正8.9萬(wàn)家。實(shí)施按日連續(xù)處罰715件，罰款數(shù)額達(dá)5.69億元；實(shí)施查封扣押4191件、限產(chǎn)停產(chǎn)3106件。各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門下達(dá)行政處罰決定9.7萬(wàn)余份，罰款42.5億元，比2014年增長(zhǎng)了34%，公布了74個(gè)典型環(huán)境違法案例。
四、建立落實(shí)責(zé)任和聯(lián)防聯(lián)控的體制機(jī)制。近一年來(lái)一個(gè)顯著的變化是加大了對(duì)各級(jí)地方人民政府的環(huán)保督政力度，通過(guò)約談制度落實(shí)地方政府的環(huán)保責(zé)任。2015年對(duì)15個(gè)市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了公開(kāi)約談。對(duì)163個(gè)市開(kāi)展了綜合督查，對(duì)31個(gè)市進(jìn)行了約談，對(duì)20個(gè)市縣實(shí)施了區(qū)域限批，對(duì)176個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了掛牌督辦。約談制度實(shí)際上改變了環(huán)境治理的著力點(diǎn)，從督企轉(zhuǎn)向了督政，使地方政府受到很大壓力，有的采取了對(duì)企業(yè)進(jìn)行大范圍停產(chǎn)治理的狠招。
環(huán)境問(wèn)題的區(qū)域性特點(diǎn)促使各地采取了合作治理新模式。京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等重點(diǎn)區(qū)域都建立了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制。例如在京津冀大氣污染防控中，成立了協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警，在“2＋4”城市（北京、天津、保定、廊坊、唐山、滄州）確定在兩年之內(nèi)主城區(qū)不燒散煤。在特殊的時(shí)點(diǎn)如閱兵等，比京津冀更大范圍的區(qū)域（包括晉魯蒙等）都協(xié)作進(jìn)行限產(chǎn)減排等統(tǒng)一行動(dòng)。
五、注重采取源頭預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管控的措施。生態(tài)環(huán)境具有脆弱性和系統(tǒng)性特點(diǎn)，有些生態(tài)環(huán)境退化可能難以修復(fù)而產(chǎn)生永久性損害，因此在環(huán)境治理中預(yù)防性措施處在優(yōu)先地位。近年來(lái)加快落實(shí)環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)保護(hù)紅線，制定了《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見(jiàn)》、《生態(tài)保護(hù)紅線管控試點(diǎn)方案》和《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》等，全國(guó)已有6個(gè)省（市）已基本完成第一批生態(tài)紅線劃定工作。
環(huán)境影響評(píng)價(jià)是預(yù)防硬措施。國(guó)家層面完成西部大開(kāi)發(fā)、中部地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。形成《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》修訂建議，研究制定《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)責(zé)任追究實(shí)施辦法（試行）》等，啟動(dòng)了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。2015年擬開(kāi)工的30個(gè)重大水利工程項(xiàng)目，已全部完成環(huán)評(píng)批復(fù)。國(guó)家層面批復(fù)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件159個(gè)，涉及總投資1.5萬(wàn)多億元；不予審批21個(gè)，涉及總投資1170多億元。
六、加強(qiáng)運(yùn)用現(xiàn)代科技手段推進(jìn)環(huán)境治理。環(huán)境治理是高度復(fù)雜的系統(tǒng)管理工作，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段的興起，環(huán)境治理也獲得了新的支持條件。例如，為何在不斷加強(qiáng)產(chǎn)能壓縮和嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法的情況下，近年來(lái)秋冬季節(jié)仍然連續(xù)出現(xiàn)大范圍霧霾現(xiàn)象？為此進(jìn)行了大規(guī)模的追蹤觀察和模擬實(shí)驗(yàn)研究，發(fā)現(xiàn)受強(qiáng)厄爾尼諾現(xiàn)象影響，近年來(lái)冬季的氣象條件要差很多，混合層高度有時(shí)下降到只有200米甚至100米，濕度卻達(dá)到90%以上，平均提高了20%左右，風(fēng)速卻比常年同期偏低5%左右，人努力而天不幫忙，霧霾治理比較困難。通過(guò)分析也發(fā)現(xiàn)，過(guò)去采取的應(yīng)對(duì)霧霾措施主要集中在針對(duì)大型企業(yè)方面，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)大量存在的燃煤散燒影響很大，一噸散煤燃燒排放的污染物強(qiáng)度是正常的電廠排放的5倍~10倍。環(huán)境保護(hù)部把每一次重污染天氣都當(dāng)做一次重要的社會(huì)實(shí)驗(yàn)，組織專家、組織監(jiān)測(cè)，去進(jìn)行全方位的采樣分析。
七、積極推動(dòng)社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)。發(fā)布了《關(guān)于加快推動(dòng)生活方式綠色化的實(shí)施意見(jiàn)》，及時(shí)主動(dòng)公布空氣、水環(huán)境質(zhì)量等與民生密切相關(guān)的環(huán)境信息，發(fā)布重點(diǎn)排污企業(yè)和違法排污企業(yè)名單，印發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息公開(kāi)機(jī)制方案》。出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，在環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站設(shè)立了“部長(zhǎng)信箱”，開(kāi)通了“12369”環(huán)保微信舉報(bào)平臺(tái)，收到并辦理舉報(bào)超過(guò)1.3萬(wàn)件，受理群眾電話及網(wǎng)上舉報(bào)1145件，全部按期辦結(jié)。新環(huán)保法的一個(gè)重大突破是把“信息公開(kāi)和公眾參與”作為單獨(dú)一章，大幅增加了公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。
5年來(lái)，全國(guó)環(huán)境治理的效果是顯著的。全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝媪英躅惐壤?010年的15.6%下降至2015年的8.8%，大江大河干流水質(zhì)穩(wěn)步改善。首批實(shí)施新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的74個(gè)城市細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度同比下降14.1%，酸雨面積已恢復(fù)到上世紀(jì)90年代水平。2015年全國(guó)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量同比分別下降3.1%、3.6%、5.8%、10.9%，“十二五”減排目標(biāo)超額完成，全國(guó)環(huán)境質(zhì)量總體趨好。同時(shí)，中國(guó)也積極參與國(guó)際環(huán)保工作，對(duì)全球環(huán)境的改善做出了貢獻(xiàn)。
實(shí)施“整體優(yōu)化”的環(huán)保戰(zhàn)略
《報(bào)告》指出，“十三五”仍然面臨著“環(huán)境污染重、生態(tài)受損大、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高”的嚴(yán)峻局面，各種制約環(huán)境質(zhì)量改善的壓力和挑戰(zhàn)因素還很多，因此“十三五”仍然是環(huán)境保護(hù)負(fù)重爬坡的階段。“十三五”環(huán)保工作的總體思路是“11355”，即緊緊抓住改善環(huán)境質(zhì)量這個(gè)核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，突出重點(diǎn)打好三大戰(zhàn)役，提高環(huán)境管理五化水平，推動(dòng)落實(shí)5個(gè)方面的重大任務(wù)（以改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度為動(dòng)力，加快構(gòu)建綠色發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制；以建立健全環(huán)境預(yù)防體系為抓手，切實(shí)優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)的空間格局；以法治和標(biāo)準(zhǔn)為牽引，積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；以生態(tài)環(huán)境安全為底線，加大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控力度；以社會(huì)共治為路徑，大力推進(jìn)生產(chǎn)生活方式綠色化。）
可以看到，這個(gè)思路力圖把環(huán)境保護(hù)工作的著力點(diǎn)深入到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化發(fā)展和生態(tài)（國(guó)土）治理之中去，努力使這些領(lǐng)域向著資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上建立起環(huán)境與發(fā)展的良性關(guān)系，從根源上解決環(huán)境問(wèn)題。這是一個(gè)在中央總體布局指導(dǎo)下，總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)后形成的環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期戰(zhàn)略思路，我們可稱之為“整體優(yōu)化”的環(huán)保戰(zhàn)略。
“整體優(yōu)化”的環(huán)保戰(zhàn)略就是強(qiáng)調(diào)從系統(tǒng)論的角度觀察和理解環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的根源，通過(guò)對(duì)發(fā)展方式的優(yōu)化尋求對(duì)環(huán)境問(wèn)題的徹底解決方案，而不是在發(fā)展進(jìn)程之外簡(jiǎn)單地附加一個(gè)“環(huán)保”體系去解決環(huán)境問(wèn)題。我國(guó)過(guò)去處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，環(huán)境保護(hù)難以對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行整體優(yōu)化?，F(xiàn)在我們進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，具備了對(duì)發(fā)展方式進(jìn)行全面綠色化改造的條件。
“整體優(yōu)化”環(huán)保戰(zhàn)略的主線是綠色發(fā)展?！秷?bào)告》指出，“綠色發(fā)展是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價(jià)值觀念的重大變革，是具體的、生動(dòng)的、廣泛的，而不是抽象的、枯燥的、單一的。它將引導(dǎo)企業(yè)家主動(dòng)采取綠色生產(chǎn)方式，鼓勵(lì)公眾自覺(jué)踐行綠色生活方式，推動(dòng)形成人人節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的社會(huì)風(fēng)尚。”就是說(shuō)，綠色發(fā)展作為一種發(fā)展理念，是把環(huán)境需要與發(fā)展需求統(tǒng)一在一起的，既不能犧牲環(huán)境保發(fā)展，也不能犧牲發(fā)展搞環(huán)保，出路是改革一切不符合綠色化要求的發(fā)展方式。
“整體優(yōu)化”環(huán)保戰(zhàn)略追求多重環(huán)保目標(biāo)。以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，不是以改善環(huán)境質(zhì)量為唯一。環(huán)境保護(hù)的目的是建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)，因此在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)之外還要有制度目標(biāo)和人文目標(biāo)。制度目標(biāo)是指完善與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的一切人與人之間關(guān)系的制度安排，包括正式制度（法律、法規(guī)、政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等）和非正式制度（道德、意識(shí)、習(xí)俗、宗教、慣例等）。人文目標(biāo)是指?jìng)€(gè)體和公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、素質(zhì)和能力的提高和發(fā)展?？看罅炕ㄥX是可以改善環(huán)境的，但如果沒(méi)有制度的進(jìn)步和人的發(fā)展，那么這種環(huán)境改善不容易持久。
“整體優(yōu)化”環(huán)保戰(zhàn)略要求“五位一體”，即把環(huán)境保護(hù)的要求貫穿到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展過(guò)程之中，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)共治的環(huán)境治理體系。一是發(fā)揮我國(guó)特有的政治優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的政治領(lǐng)導(dǎo)力。采取綠色導(dǎo)向的干部任用制度，優(yōu)先提拔重用在綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面政績(jī)突出的干部，同時(shí)嚴(yán)格追究造成生態(tài)環(huán)境損害的領(lǐng)導(dǎo)干部。強(qiáng)化中央對(duì)各級(jí)政府和各個(gè)部門的環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制。增加環(huán)境主管部門參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策的渠道和話語(yǔ)權(quán)。強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議對(duì)環(huán)保工作的立法、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)職能。二是實(shí)行環(huán)境優(yōu)先方針，以保護(hù)環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行從緊和嚴(yán)厲的環(huán)境保護(hù)政策，優(yōu)先進(jìn)行環(huán)保立法和編制發(fā)展規(guī)劃，并以此作為制定國(guó)家和地方發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)。加快淘汰重污染的落后產(chǎn)能，優(yōu)先發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。三是開(kāi)發(fā)民間能量，提升社會(huì)力量在生態(tài)環(huán)保中的作用。使環(huán)境保護(hù)優(yōu)先惠及民生，把解決影響群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題作為工作重點(diǎn)，改善群眾生存環(huán)境，尤其是讓群眾喝上干凈的水和呼吸清潔的空氣。擴(kuò)展并保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，將公民環(huán)境權(quán)寫(xiě)入憲法。加大公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督力度，鼓勵(lì)新聞媒體發(fā)揮監(jiān)督作用。四是發(fā)揚(yáng)天人合一的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，提升全社會(huì)生態(tài)文明意識(shí)。將生態(tài)價(jià)值觀納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系，強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感和榮譽(yù)感，激勵(lì)激發(fā)企業(yè)家的環(huán)境“慈善”之心。形成道德文化制度，提高全社會(huì)生態(tài)環(huán)保的自覺(jué)行動(dòng)能力。
“整體優(yōu)化”環(huán)保戰(zhàn)略需要三大政策支持，即從嚴(yán)從緊的管制政策、綠色發(fā)展的激勵(lì)政策、全民行動(dòng)的社會(huì)政策，它們代表了環(huán)境保護(hù)的三種新形態(tài)：強(qiáng)勢(shì)環(huán)保、智慧環(huán)保、人民環(huán)保。其中，從嚴(yán)從緊的管制政策主要通過(guò)產(chǎn)業(yè)限制政策、環(huán)境管制政策、司法管制制度、責(zé)任追究制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。綠色發(fā)展的激勵(lì)政策由環(huán)境資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、鼓勵(lì)性產(chǎn)業(yè)政策、支持性技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策等來(lái)實(shí)現(xiàn)。全民行動(dòng)的社會(huì)治理政策由建設(shè)“社會(huì)責(zé)任義務(wù)體系”和建設(shè)“社會(huì)權(quán)利利益體系”來(lái)實(shí)現(xiàn)。
“整體優(yōu)化”環(huán)保戰(zhàn)略需要改善環(huán)境治理體系?！秷?bào)告》在“十三五”環(huán)境保護(hù)指導(dǎo)思想中提出了“不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，并提出了開(kāi)展中央環(huán)保督察、上收監(jiān)測(cè)事權(quán)、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、建立固定污染源排放許可制、推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化合作、政府購(gòu)買服務(wù)、第三方治理等改革事項(xiàng)。這是十分重要的部署，因?yàn)榄h(huán)境治理體系不完善和環(huán)境治理能力不足是當(dāng)前環(huán)保工作的主要困難，是實(shí)現(xiàn)2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善目標(biāo)最突出的短板。
改善環(huán)境治理體系和提高環(huán)境治理能力，有許多重要工作，以下4項(xiàng)是比較急迫和突出的任務(wù)： 察情，即掌握信息，為環(huán)保決策和管理提供可靠的基礎(chǔ)。優(yōu)先進(jìn)行環(huán)境信息系統(tǒng)建設(shè)，解決既信息缺乏又多頭建設(shè)的問(wèn)題。立威，即嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，樹(shù)立強(qiáng)勢(shì)環(huán)保形象。打好氣水土污染防治“三大戰(zhàn)役”是環(huán)保立威的不二法器。健序，即加快改革，建立和完善環(huán)境保護(hù)制度體系。要賦予環(huán)境資源以經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置。樹(shù)人，即進(jìn)行環(huán)境社會(huì)建設(shè)，培育一代生態(tài)文明新人。把生態(tài)文明納入社會(huì)主義核心價(jià)值觀體系，提高全社會(huì)的環(huán)境守法意識(shí)和自覺(jué)行為。
跨越“環(huán)境卡夫丁峽谷”
強(qiáng)大的國(guó)家意志、系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)、務(wù)實(shí)的工作部署，《報(bào)告》向我們展示了“十三五”環(huán)境保護(hù)的謀篇布局和光明前景。“十三五”要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善的目標(biāo)，這是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)折，標(biāo)志著我國(guó)一直存在的環(huán)境質(zhì)量惡化的趨勢(shì)開(kāi)始發(fā)生逆轉(zhuǎn)，從環(huán)境質(zhì)量低谷走向環(huán)境質(zhì)量改善的山峰。
這個(gè)轉(zhuǎn)折的意義是重大的。在傳統(tǒng)的發(fā)展方式下，兩山之間存在一個(gè)生態(tài)損害和環(huán)境污染的“低谷”，我們過(guò)去跌入了資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大的谷底。這是一個(gè)“環(huán)境卡夫丁峽谷”（“卡夫丁峽谷”因公元前三百多年羅馬軍隊(duì)在此戰(zhàn)敗而成為人們比喻災(zāi)難、困難和挑戰(zhàn)的代名詞）?？缭?ldquo;環(huán)境卡夫丁峽谷”就是要盡量減小資源環(huán)境代價(jià)，實(shí)現(xiàn)綠水青山和金山銀山的統(tǒng)一。過(guò)去我們苦苦尋求而不可得，“十三五”使我們看到了曙光。
今日長(zhǎng)纓在手，何時(shí)縛住蒼龍？我國(guó)是同時(shí)具有人口多、資源緊、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)特點(diǎn)的國(guó)家，人與自然的關(guān)系十分緊張，追求綠色發(fā)展的責(zé)任感和緊迫性最為強(qiáng)烈，也必將在全球綠色轉(zhuǎn)型中走在前列。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)“十三五”綠色發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的成果，不但對(duì)我們自己意義深遠(yuǎn)，而且還將通過(guò)“一帶一路”等戰(zhàn)略對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生作用，其意義是世界性的，如同美國(guó)已故諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者羅納德·科斯所說(shuō)的“中國(guó)的奮斗就是全人類的奮斗”。
作者系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任
