◆周長(zhǎng)波 劉菁鈞 白艷英 柴發(fā)合
“十三五”時(shí)期，我國(guó)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)是要圍繞“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以生態(tài)文明體制改革為動(dòng)力，深入實(shí)施污染防治行動(dòng)計(jì)劃，嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細(xì)化和信息化水平，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。
排污許可證制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理基本制度。面對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和對(duì)固定點(diǎn)源實(shí)施更科學(xué)化、精細(xì)化環(huán)境管理的迫切需求，必須在現(xiàn)有排污許可證基礎(chǔ)上實(shí)行改革創(chuàng)新，將此項(xiàng)制度建設(shè)成為我國(guó)新形勢(shì)下固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，鑄牢精細(xì)化環(huán)境管理的基礎(chǔ)。
要實(shí)現(xiàn)排污許可證“一證式”管理模式，支撐污染減排，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于排污許可證的科學(xué)許可和后續(xù)管理。
一方面，排污許可證的科學(xué)許可關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)在準(zhǔn)確判定排污單位的產(chǎn)污量和末端治理設(shè)施去除效率的基礎(chǔ)上，對(duì)排污單位進(jìn)行源頭、過(guò)程和末端的全過(guò)程許可。要實(shí)現(xiàn)這一目的，就必須對(duì)排污單位生產(chǎn)、服務(wù)過(guò)程中的原材料、能源、水資源、工藝、裝備技術(shù)水平以及末端治理設(shè)施等進(jìn)行全面的評(píng)估。但是，目前我國(guó)排污許可證只強(qiáng)調(diào)對(duì)末端治理的評(píng)估和許可，忽略了對(duì)源頭和過(guò)程進(jìn)行評(píng)估和許可，造成產(chǎn)污水平不明，排污單位提供的排污水平數(shù)據(jù)的真實(shí)性難于核定，影響排污量的科學(xué)核定和許可。更重要的是，我國(guó)企業(yè)數(shù)量眾多、類型復(fù)雜，同行業(yè)內(nèi)企業(yè)的能耗、水耗、工藝及裝備技術(shù)水平參差不齊，要想實(shí)現(xiàn)覆蓋所有固定污染源的科學(xué)排污許可，需要專業(yè)的平臺(tái)和專家隊(duì)伍對(duì)排污單位的實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)估。
另一方面，我國(guó)工業(yè)企業(yè)的誠(chéng)信度決定了排污許可證要實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源的精細(xì)化管理，關(guān)鍵在于排污單位是否遵守許可要求。這是排污許可證發(fā)揮實(shí)效的重要保障。我國(guó)排污許可制度實(shí)施30余年以來(lái)，重發(fā)證、輕證后監(jiān)管的問(wèn)題尤為突出，部分企業(yè)自覺(jué)守法意識(shí)不強(qiáng)，不遵守許可證要求的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響了排污許可證的實(shí)施效果。另外，我國(guó)污染源數(shù)量龐大，環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管設(shè)備、人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，除少量可實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測(cè)的企業(yè)外，對(duì)多數(shù)企業(yè)的監(jiān)管是依靠頻次不高的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，監(jiān)管能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。
清潔生產(chǎn)審核制度作為一項(xiàng)法律制度，體現(xiàn)了污染物源頭削減與全過(guò)程控制和管理的特點(diǎn)，作為環(huán)境管理制度已經(jīng)融入我國(guó)固定點(diǎn)源環(huán)境管理系統(tǒng)。目前，我國(guó)清潔生產(chǎn)審核制度實(shí)施20多年來(lái)，具備了較為完善成熟的制度體系和技術(shù)支撐基礎(chǔ)，建立了22個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)清潔生產(chǎn)中心以及十余個(gè)行業(yè)清潔生產(chǎn)中心；清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)近千家；15萬(wàn)余家工業(yè)企業(yè)開(kāi)展了清潔生產(chǎn)審核，較全面地掌握了這些企業(yè)的產(chǎn)排污情況。因此，筆者認(rèn)為，清潔生產(chǎn)審核制度恰恰能夠在上述兩個(gè)方面為排污許可證制度的實(shí)施提供支撐。
一是支撐排污許可證科學(xué)核發(fā)。通過(guò)清潔生產(chǎn)審核，可全面了解分析排污單位的原輔材料使用情況、生產(chǎn)工藝、技術(shù)裝備、污染物產(chǎn)排情況，綜合評(píng)價(jià)排污單位在國(guó)內(nèi)外同行業(yè)的產(chǎn)污、治污水平，能夠?yàn)槲廴疚镉?jì)量技術(shù)體系提供支撐。其與排污許可的有效銜接，既可實(shí)現(xiàn)對(duì)排污單位產(chǎn)排污實(shí)際情況的準(zhǔn)確掌握，為許可證發(fā)放以及許可變更提供依據(jù)，又可通過(guò)排污許可倒逼排污單位進(jìn)行技術(shù)設(shè)備升級(jí)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)污染物源頭削減。
二是有效促進(jìn)排污許可規(guī)范實(shí)施與后續(xù)管理。清潔生產(chǎn)審核是對(duì)正常運(yùn)營(yíng)單位的生產(chǎn)情況、污染物產(chǎn)生情況、污染物處理處置去向、污染處理設(shè)施運(yùn)行情況的一次系統(tǒng)核查，也是對(duì)其應(yīng)遵守的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)、污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任、環(huán)保技術(shù)規(guī)范、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防要求等執(zhí)行情況的分析和評(píng)價(jià)。實(shí)施清潔生產(chǎn)審核可以對(duì)排污單位排污許可證的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果在清潔生產(chǎn)審核報(bào)告中單獨(dú)成章予以體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源是否按照許可要求排污的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，提供監(jiān)管排污許可實(shí)施的手段和平臺(tái)，促進(jìn)環(huán)境管理制度的聯(lián)動(dòng)。
鑒于此，筆者建議，排污許可的發(fā)放應(yīng)根據(jù)清潔生產(chǎn)污染源頭預(yù)防、過(guò)程控制和末端治理的污染源全過(guò)程控制理念，綜合考慮排污單位所在地區(qū)環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、行業(yè)類型、原料類型、產(chǎn)品類型、能源與水資源消耗水平、工藝類型、裝備技術(shù)水平、末端治理技術(shù)等差異性，體現(xiàn)“一廠一策”的個(gè)性化要求。
同時(shí)，將清潔生產(chǎn)審核報(bào)告作為現(xiàn)有排污單位申領(lǐng)排污許可證的主要參考依據(jù)之一。要求審核報(bào)告中對(duì)排污單位的排污許可執(zhí)行情況進(jìn)行詳細(xì)評(píng)價(jià)，并將清潔生產(chǎn)審核結(jié)果中的污染物產(chǎn)生量及排污量作為排污單位污染物許可排放量變更的依據(jù)。對(duì)于實(shí)施清潔生產(chǎn)審核后的排污單位，其污染物許可量可根據(jù)清潔生產(chǎn)新增污染物削減量進(jìn)行核準(zhǔn)，節(jié)余的污染物量可用于鼓勵(lì)技改擴(kuò)建或排污權(quán)交易。
