●財(cái)金32號(hào)文的聯(lián)合發(fā)布是在兩部委協(xié)調(diào)立場(chǎng)、統(tǒng)一政策的基礎(chǔ)上，意在形成政策合力，推進(jìn)PPP回歸理性和科學(xué)。
●財(cái)金32號(hào)文內(nèi)容并不復(fù)雜，但透露出來(lái)的信息非常值得關(guān)注。其中“穩(wěn)妥有序推進(jìn)PPP工作”，說(shuō)明切合實(shí)際的目標(biāo)和預(yù)期對(duì)給PPP“去火降溫”、保持健康發(fā)展很有必要。
◆記者崔煜晨
財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委近日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)金32號(hào)文”）。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此次兩部委聯(lián)合發(fā)文是對(duì)PPP模式的肯定，其將成為未來(lái)多年的重要模式之一。
兩部委首次聯(lián)合發(fā)文，對(duì)正在進(jìn)行的PPP立法工作意義重大，給市場(chǎng)一個(gè)良好的預(yù)期
2014年年底，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）發(fā)布；2015年年中，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）發(fā)布。“這兩份文件成為PPP模式在中央層面的政策依據(jù)和來(lái)源，是PPP模式現(xiàn)有的頂層設(shè)計(jì)。”君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)表示。
他強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委就PPP工作聯(lián)合發(fā)文，而且沒(méi)有其他部委共同參與尚屬首次；其中第二條“進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合”被突出強(qiáng)調(diào)，說(shuō)明在實(shí)際操作中確實(shí)存在這樣的問(wèn)題，亟待解決。
此前有媒體報(bào)道，在具體PPP推行過(guò)程中，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委兩部門(mén)在PPP的立法、指導(dǎo)意見(jiàn)、項(xiàng)目、推介等方面各自為戰(zhàn)，甚至能看到兩個(gè)實(shí)權(quán)部門(mén)一天內(nèi)發(fā)布同一領(lǐng)域的文件。“部委之間職能界限劃分不清晰，難免會(huì)出現(xiàn)部門(mén)設(shè)置重復(fù)、立法資源浪費(fèi)甚至沖突的情形，導(dǎo)致地方政府無(wú)所適從。”
大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，財(cái)金32號(hào)文的聯(lián)合發(fā)布是在兩部委協(xié)調(diào)立場(chǎng)、統(tǒng)一政策的基礎(chǔ)上，意在形成政策合力，打消之前坊間的種種猜測(cè)。
有PPP業(yè)內(nèi)人士分析稱(chēng)，由于32號(hào)文是由財(cái)政和發(fā)改聯(lián)合發(fā)文，明確了未來(lái)聯(lián)合發(fā)文、征求意見(jiàn)、政令統(tǒng)一。對(duì)正在進(jìn)行的PPP立法工作意義重大，給市場(chǎng)一個(gè)良好的預(yù)期。
“財(cái)金32號(hào)文將推進(jìn)PPP回歸理性和科學(xué)，下一步泛PPP等情況會(huì)減少。”金永祥表示，這一文件從節(jié)奏上講會(huì)穩(wěn)妥有序；從合作條件上講會(huì)注重公平合理。
然而，文件中未提到既有PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)和推廣。“這點(diǎn)對(duì)PPP推進(jìn)工作少走彎路十分重要，應(yīng)該借助優(yōu)秀中介進(jìn)行科學(xué)決策和規(guī)范運(yùn)作，整合推廣PPP的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和理念。”金永祥說(shuō)。
切合實(shí)際的目標(biāo)和預(yù)期對(duì)于給PPP“去火降溫”、保持其持續(xù)健康發(fā)展具有意義
據(jù)了解，財(cái)金32號(hào)文提出穩(wěn)妥有序推進(jìn)PPP工作，進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，扎實(shí)做好PPP項(xiàng)目前期工作，建立完善合理的投資回報(bào)機(jī)制，著力提高PPP項(xiàng)目融資效率，強(qiáng)化監(jiān)督管理，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)等7個(gè)方面，提出了比較詳細(xì)、相對(duì)具體的工作要求。
劉世堅(jiān)認(rèn)為，這些內(nèi)容并不復(fù)雜，但是透露出來(lái)的信息非常值得關(guān)注。比如財(cái)金32號(hào)文把“穩(wěn)妥有序推進(jìn)PPP工作”放在最前列，說(shuō)明兩部委對(duì)PPP工作目前的狀態(tài)達(dá)成共識(shí)，那就是“熱情有余，而穩(wěn)妥不足”。切合實(shí)際的目標(biāo)和預(yù)期對(duì)于給PPP“去火降溫”、保持其持續(xù)健康發(fā)展很有必要。
因此，落實(shí)好文中“扎實(shí)做好PPP項(xiàng)目前期工作”尤為重要。但前期工作只明確提及“項(xiàng)目可行性研究”，而未痛快點(diǎn)出目前已被各方廣泛應(yīng)用的財(cái)政承受能力論證和物有所值論證，其中似有深意。
而財(cái)金32號(hào)文提出“建立完善合理的投資回報(bào)機(jī)制”，其重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)價(jià)費(fèi)及年限合理，政府補(bǔ)貼必須適度，不可“過(guò)度讓利”，以防范中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這將在一定程度上反映出兩部委對(duì)社會(huì)資本重在鼓勵(lì)，但也對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有所斟酌和考量。較為遺憾的是，如何增強(qiáng)地方政府履約意愿及能力一事未被提及。
“財(cái)金32號(hào)文從融資渠道上看，將重視PPP基金的建設(shè)。”金永祥表示，文件明確，著力提高PPP項(xiàng)目融資效率，各地要與中國(guó)PPP融資支持基金積極做好項(xiàng)目對(duì)接。
據(jù)了解，這一基金由財(cái)政部聯(lián)合國(guó)內(nèi)十大金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立，總規(guī)模1800億元?；饘⒆鳛樯鐣?huì)資本方重點(diǎn)支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。
“但從實(shí)操層面來(lái)看，如果是作為社會(huì)資本方，基金如何合法合規(guī)地通過(guò)現(xiàn)有的社會(huì)資本遴選程序，以及如何確定其投資回報(bào)的機(jī)制，仍需明確。”劉世堅(jiān)說(shuō)。
此外，財(cái)金32號(hào)文強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化監(jiān)督管理，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)”。“此前國(guó)務(wù)院促進(jìn)民間投資專(zhuān)項(xiàng)督查組曾以PPP模式為抓手，發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。新文件中的一些規(guī)定，可能將有針對(duì)性地解決這些問(wèn)題。”金永祥說(shuō)。
劉世堅(jiān)認(rèn)為，專(zhuān)業(yè)服務(wù)外包才是對(duì)項(xiàng)目合同審核與成本監(jiān)審的有效手段，以合理的價(jià)格聘請(qǐng)合格的第三方機(jī)構(gòu)更可靠。同時(shí)，信息公開(kāi)對(duì)杜絕暗箱操作和私相授受也是有效途徑，但這還需要配套措施的完善。
