國(guó)務(wù)院日前發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“土十條”),我國(guó)土壤污染治理的路線圖由此明確。
加之2013年9月出臺(tái)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“大氣十條”)、2015年4月出臺(tái)的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“水十條”),三大污染防治行動(dòng)計(jì)劃為大氣、水體、土壤污染治理帶來新的格局。
梳理三個(gè)污染防治行動(dòng)計(jì)劃,環(huán)保專家普遍認(rèn)為,從末端治理走向全面防控是三大行動(dòng)的共同特征,各具特色的治理路徑體現(xiàn)出“精準(zhǔn)治污”的思維。
治理難度不一,目標(biāo)設(shè)定科學(xué)考量
“到2020年土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制,土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定;到2030年土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控;到本世紀(jì)中葉,土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善,生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”國(guó)務(wù)院日前發(fā)布的“土十條”提出這樣的治理目標(biāo)。
2020年、2030年與本世紀(jì)中葉,比“土十條”早一年多出臺(tái)的“水十條”,在目標(biāo)設(shè)定上也遵循這三個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn),具體表述為:“到2020年,全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善,污染嚴(yán)重水體較大幅度減少,飲用水安全保障水平持續(xù)提升,地下水超采得到嚴(yán)格控制,地下水污染加劇趨勢(shì)得到初步遏制,近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好,京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)。到2030年,力爭(zhēng)全國(guó)水環(huán)境質(zhì)量總體改善,水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到本世紀(jì)中葉,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善,生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”
“一樣的時(shí)間節(jié)點(diǎn),并不意味著同樣的目標(biāo)進(jìn)度。”省內(nèi)環(huán)保專家認(rèn)為,在未來五年間,土壤污染治理側(cè)重于管控,土壤污染狀況詳查和法規(guī)制定是重點(diǎn),而水污染治理在管控基礎(chǔ)上,還要開展地下水超采、近岸海域等治理工作。
“大氣、水體、土壤污染治理難度不一,土壤污染治理難于水體和大氣,水體污染治理難于大氣。”河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)環(huán)保專業(yè)教授張?jiān)浦赋觯寥牢廴居蟹浅?qiáng)的隱蔽性、頑固性,大氣、水控制了污染源,總體情況就能有所改善,但土壤污染往往需要通過置換等高強(qiáng)度的措施才能解決。
“土壤污染治理更強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土規(guī)劃等部門之間的協(xié)調(diào),需要做更長(zhǎng)期的規(guī)劃。”張?jiān)铺貏e提出,土壤治理不只是“防”和“治”的問題,更多考慮生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)。
“水污染治理難度比大氣污染治理要難,特別是湖泊污染治理,一般需要幾十年甚至上百年時(shí)間。”環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長(zhǎng)高吉喜說,相比大氣污染,水污染和土壤污染帶來的環(huán)境影響和生態(tài)破壞更大。
“大氣十條”設(shè)定的目標(biāo)也印證了這一點(diǎn)。“大氣十條”以五年為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn),特別對(duì)2013年至2017年的第一個(gè)五年設(shè)定了一系列細(xì)化為數(shù)字的“硬”指標(biāo),即到2017年,全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上,優(yōu)良天數(shù)逐年提高。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右,其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。
專家普遍認(rèn)為,大氣、水體、土壤污染治理的目標(biāo)彰顯出政府在生態(tài)文明建設(shè)上的緊迫感,也反映出我國(guó)環(huán)境治理工作正從末端治理走向全面防控,從過去的被動(dòng)應(yīng)急走向主動(dòng)防控。
政策前瞻性引領(lǐng),治理體系不斷健全
嚴(yán)控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能、加快淘汰落后產(chǎn)能、壓縮過剩產(chǎn)能……于2013年出臺(tái)的“大氣十條”有一個(gè)重要措施就是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
近三年來,我國(guó)產(chǎn)業(yè)調(diào)整層面在不斷做“減法”。以我省為例,“十二五”期間,我省壓減煉鐵產(chǎn)能3391萬噸、煉鋼4106萬噸、水泥6231萬噸、煤炭2700萬噸、平板玻璃3717萬重量箱。
“我國(guó)大氣污染問題是長(zhǎng)期粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式積累造成的,如果不從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的源頭控制污染問題,單純依靠末端治理緩解環(huán)境壓力,無異于‘揚(yáng)湯止沸’。”有環(huán)保專家這樣說。
回顧“大氣十條”從出臺(tái)到落地的近三年探索,有專家評(píng)價(jià):“將大氣污染防治作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口,這是‘大氣十條’的一個(gè)開拓性意義。”
“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí),壓縮過剩產(chǎn)能是治理大氣污染的治本之策。”這種認(rèn)識(shí)如今已成共識(shí)。
前瞻性的政策成為我國(guó)環(huán)保道路上一把披荊斬棘的利劍。與“大氣十條”一樣,“水十條”和“土十條”的開拓性價(jià)值也在逐漸清晰。
流域管理、水陸統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理、協(xié)力治污和突出執(zhí)法監(jiān)督等“全鏈條”治水,是“水十條”凸顯的一個(gè)特點(diǎn)。
“從流域管理到水陸統(tǒng)籌,水污染防治的系統(tǒng)性是亮點(diǎn)。”有專家提出,“水十條”使公眾逐漸認(rèn)識(shí)到,環(huán)保不是一時(shí)一域的單打獨(dú)斗,而需全局、統(tǒng)籌眼光,多方聯(lián)動(dòng),樹立“持久戰(zhàn)”的思想,打“組合拳”。
對(duì)于備受關(guān)注的“土十條”,專家普遍認(rèn)為,從農(nóng)用地和建設(shè)用地兩方面對(duì)土壤加以分類管理,具有開創(chuàng)性意義。
這是我國(guó)首次在頂層設(shè)計(jì)中提出對(duì)土地進(jìn)行分類管理的理念。
據(jù)了解,“土十條”提出,實(shí)施農(nóng)用地分類管理,保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。按污染程度將農(nóng)用地劃為三個(gè)類別,未污染和輕微污染的劃為優(yōu)先保護(hù)類,輕度和中度污染的劃為安全利用類,重度污染的劃為嚴(yán)格管控類。對(duì)建設(shè)用地實(shí)施準(zhǔn)入管理,建立建設(shè)用地調(diào)查評(píng)估制度,逐步建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負(fù)面清單,分用途明確管理措施。
“‘土十條’提出的風(fēng)險(xiǎn)分類管控格外重要。”環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究員王夏暉說,作為大部分污染物的最終受納體,土壤污染物來源更復(fù)雜,不能按照同一種方式進(jìn)行修復(fù)處理,土地利用和城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí),也要盡量避免嚴(yán)重污染地塊再開發(fā)利用為學(xué)校、住宅區(qū)。
張?jiān)普J(rèn)為,“正是三個(gè)污染防治行動(dòng)計(jì)劃的前瞻性和開拓性,不斷助推我國(guó)環(huán)保治理體系走向科學(xué)和完善。”
屬地責(zé)任尤顯,政策保障違法必究
梳理三個(gè)污染防治行動(dòng)計(jì)劃的監(jiān)管體制,“嚴(yán)”是其共同特點(diǎn)。
三大計(jì)劃均提出發(fā)揮政府主導(dǎo)作用,構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)管體制,并細(xì)化了一系列獎(jiǎng)懲措施。
大氣、水體、土壤污染防治,誰負(fù)總責(zé)?三計(jì)劃均提出由省級(jí)政府負(fù)總責(zé)。
2014年5月,中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法(試行)〉的通知》,作為“大氣十條”重要配套政策性文件,該辦法標(biāo)志著我國(guó)最嚴(yán)格大氣環(huán)境管理責(zé)任與考核制度的正式確立。
該辦法提出,復(fù)合型大氣污染嚴(yán)重的京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、珠三角、重慶市等11個(gè)省份,以PM2.5年均濃度下降比例為質(zhì)量考核指標(biāo),各省區(qū)市還以可吸入顆粒物或PM2.5作為約束性指標(biāo),與國(guó)務(wù)院簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。
值得一提的是,該辦法提出,對(duì)于那些沒有通過考核的地方政府,環(huán)保部門將會(huì)同組織部門和監(jiān)察部門約談省級(jí)政府和相關(guān)部門責(zé)任人。
“這是我國(guó)首次提出組織部門參與考核的要求,是以前沒有過的重大突破。”專家認(rèn)為,組織部門的約談,對(duì)地方政府產(chǎn)生非常大的震撼力,這也成為我國(guó)在短短三年內(nèi)大氣治理初顯成效的一個(gè)關(guān)鍵因素。
一年之后,各省區(qū)市政府又與國(guó)務(wù)院簽訂了水污染防治目標(biāo)責(zé)任書。當(dāng)年出臺(tái)的“水十條”提出要切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”。
“‘一崗雙責(zé)’是指地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子在履行崗位職責(zé)的同時(shí),還要對(duì)水污染防治盡職盡責(zé)。”專家解釋,治水不利,輕則影響資金分配,重則會(huì)被約談,甚至追究違法違紀(jì)責(zé)任。
相比“大氣十條”和“水十條”,“土十條”對(duì)屬地責(zé)任有更為明晰的表述。
“按照‘國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)’原則,全面落實(shí)土壤污染防治屬地責(zé)任;探索建立跨行政區(qū)域土壤污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制;明確地方各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國(guó)土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門在土壤管理方面的職責(zé),建立城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等部門間的信息溝通機(jī)制,實(shí)行聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。”“土十條”如此提出,并要求在今年之前,國(guó)務(wù)院與各省區(qū)市政府簽訂土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書,分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。
有專家認(rèn)為,“相比‘大氣十條’和‘水十條’,‘土十條’更加強(qiáng)化了地方政府土壤污染防治的責(zé)任,并通過建立終身責(zé)任追究機(jī)制,將政府責(zé)任真正落實(shí)下去。”