2016-06-17 13:22:04
李天威 王興杰 任景明 王占朝 史常艷
2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，強調(diào)推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，要求當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)。2016年1月26日，中央財經(jīng)領導小組第十二次會議再次強調(diào)，涉及長江的一切經(jīng)濟活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，共抓大保護，不搞大開發(fā)。長江生態(tài)環(huán)境只能優(yōu)化，不能惡化。
為貫徹中央關于長江經(jīng)濟帶大保護的戰(zhàn)略部署，有必要深入分析長江經(jīng)濟帶的發(fā)展態(tài)勢，精準定位生態(tài)環(huán)境短板，科學預警環(huán)境風險，系統(tǒng)提出“共抓大保護”的思路與策略，為推進長江經(jīng)濟帶可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。
長江經(jīng)濟帶有望成為我國最具國際競爭力的地區(qū)之一
長江經(jīng)濟帶是世界上人口最多、產(chǎn)業(yè)規(guī)模最大、城市體系最完整的巨型流域經(jīng)濟帶，已成為我國“T” 型生產(chǎn)力布局主軸線的核心組成部分，與沿海地區(qū)共同承擔支撐中國崛起的歷史重任，其發(fā)展成效直接關系到我國的全面小康和偉大復興。“共抓大保護”、“不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略部署，進一步強化了長江經(jīng)濟帶對于中國崛起的極其重要的戰(zhàn)略地位，更加凸顯其發(fā)展?jié)摿椭匾獌r值。憑借絕佳的區(qū)位優(yōu)勢、雄厚的經(jīng)濟基礎、完善的城市體系、強大的創(chuàng)新能力、豐裕的資源稟賦、健全的生態(tài)功能、良好的人居環(huán)境，長江經(jīng)濟帶有望成為我國最富活力、最具國際競爭力的地區(qū)之一。
長江經(jīng)濟帶是具有全局性控制作用的生態(tài)功能帶和支撐中國崛起的生態(tài)主軸，發(fā)揮著確保整個中國總體生態(tài)功能格局安全穩(wěn)定的全局性作用。長江上游是“中華水塔”，是關系全局的敏感性生態(tài)功能區(qū)，是珍稀瀕危動植物的家園和生物多樣性的寶庫；中下游是我國無以替代的戰(zhàn)略性飲用水水源地和潤澤數(shù)省的調(diào)水源頭。長江經(jīng)濟帶是我國“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重要組成部分，是支撐中國崛起的具有全局性意義的生態(tài)主軸。適時修復治理長江生態(tài)環(huán)境，維護長江生態(tài)功能和格局穩(wěn)定，確保全流域生態(tài)安全，是“共抓大保護”的首要任務，是實施整體性保護、壓倒性保護的根本和核心，是不能突破的底線。
長江經(jīng)濟帶是有重大影響的綠色經(jīng)濟示范帶和引領中國崛起的經(jīng)濟主軸，有望成為今后30年經(jīng)濟增長潛力最大、影響范圍最廣的地區(qū)。長江經(jīng)濟帶GDP總量占全國的比重由1992年的36.7%上升到2014年的44.8%，總體呈現(xiàn)上升趨勢。長江經(jīng)濟帶是世界上最大的內(nèi)河產(chǎn)業(yè)帶和制造業(yè)基地，對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引領作用在國際上無可比擬。未來長江經(jīng)濟帶必將持續(xù)釋放“共抓大保護”的時空紅利，成為優(yōu)化和拓展我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略格局的主戰(zhàn)場，進一步奠定其引領我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略地位。
長江經(jīng)濟帶是環(huán)境清潔安全的人口集中承載區(qū)和保障中國崛起的人居主軸，是全球人口最密集的流域之一。長江經(jīng)濟帶是我國“兩縱三橫”為主體的城市化戰(zhàn)略格局的重要組成部分，集中了長三角城市群、長江中游城市群、成渝城市群等世界級城市群，人口占全國42.7%，人口密度遠超全國平均水平。一條流域經(jīng)濟帶集中5億多人口，在全球較為罕見。2014年，長江經(jīng)濟帶9省2市中尚有安徽、江西、湖南、四川、貴州、云南6個省的城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平；整個長江經(jīng)濟帶內(nèi)仍有2.67億鄉(xiāng)村人口，占全國鄉(xiāng)村人口的43.2%。切實改善長江生態(tài)環(huán)境，事關數(shù)億人的生存與健康。
長江經(jīng)濟帶發(fā)展面臨的生態(tài)環(huán)境短板值得高度關注
長江經(jīng)濟帶工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速、粗放推進，每年排放相當于黃河徑流量的污水，每年損失大量湖泊、濕地和自然岸線，數(shù)萬個各級閘壩改變了流域的水文情勢和水生生態(tài)。作為事關我國發(fā)展戰(zhàn)略全局的生態(tài)主軸、經(jīng)濟主軸和人居主軸，長江經(jīng)濟帶生態(tài)安全、經(jīng)濟安全和人居安全形勢十分嚴峻，可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。
生態(tài)功能整體退化威脅生態(tài)安全格局。當前，長江全流域開發(fā)已總體上接近或超出資源環(huán)境承載上限，區(qū)域開發(fā)與生態(tài)安全、工業(yè)化城鎮(zhèn)化粗放推進與資源環(huán)境承載矛盾日益突出，全流域生態(tài)系統(tǒng)全面退化。一是水利水電工程擾動全流域生態(tài)安全。長江流域是全球建壩最多的流域，共有水庫5萬余座、水電站近兩萬座。伴隨著眾多水利水電工程投入運營，長江流域生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了一些不容忽視的改變。河川徑流量減少，過程改變，主要斷面年均過水量大幅減少。江湖關系改變，入湖水量減少，通江湖泊消失。環(huán)境容量降低，營養(yǎng)鹽和污染物長期隨泥沙淤積，水庫淤泥將逐步成為流域生態(tài)的安全隱患。二是開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)沿江無序蔓延及礦產(chǎn)資源開發(fā)大量擠占生態(tài)空間。據(jù)不完全統(tǒng)計，長江中下游城市群內(nèi)共計規(guī)劃建設新城69個，平均每個城市將要建設2.6個新城，主要分布在沿江沿湖區(qū)域；規(guī)劃省級以上開發(fā)區(qū)192個，總面積8869.4平方公里；長江兩岸10公里范圍內(nèi)建設用地總量占所有沿長江城市建設用地總量的35.6%。開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)沿江大規(guī)模低效率無序蔓延，導致岸線資源過度利用，濕地加速萎縮，沿江沼澤加快消失，生態(tài)空間被大量擠占。三是重要生境喪失，生物多樣性減少。“糖葫蘆串”式水電開發(fā)對長江上游珍稀特有魚類保護區(qū)形成了“合圍”的態(tài)勢，重要生境喪失或受到嚴重擠壓，生物多樣性下降。
粗放發(fā)展引發(fā)的環(huán)境問題影響經(jīng)濟安全。當前，長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)粗放發(fā)展導致資源環(huán)境約束日益趨緊，區(qū)域性、累積性、復合型環(huán)境問題愈加突出，環(huán)境問題和風險反過來又影響經(jīng)濟安全。一是產(chǎn)業(yè)結構重型化?；A原材料和能源重化工產(chǎn)業(yè)占工業(yè)產(chǎn)值比重較大，成渝經(jīng)濟區(qū)和云貴地區(qū)近60%，武漢城市圈、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、皖江城市帶超過40%。二是重化工產(chǎn)業(yè)沿江高度密集布局。長江沿江省市化工產(chǎn)量約占全國的46%。三是資源消耗和污染排放強度高。長江經(jīng)濟帶大部分區(qū)域能耗水耗和污染排放強度是全國平均水平1倍以上，長三角地均污染物排放強度是全國平均水平4倍以上。預計到2020年，成渝經(jīng)濟區(qū)內(nèi)長江干流、岷江中游和沱江上游水環(huán)境可能超載，將存在潛在資源型缺水。長江中下游城市群煉油、乙烯、火電等產(chǎn)能將會大幅增加，產(chǎn)業(yè)結構重型化態(tài)勢難以根本改變；用水需求增長迅速，水資源紅線面臨挑戰(zhàn)。環(huán)境問題長期積累，導致長江經(jīng)濟帶環(huán)境風險隱患突出，將直接影響沿江重大生產(chǎn)力布局。
環(huán)境質(zhì)量和風險隱患挑戰(zhàn)人居環(huán)境安全。當前，長江經(jīng)濟帶人居環(huán)境安全隱患和矛盾突出。一是飲用水安全隱患突出。長江中下游城市群少數(shù)國家重要飲用水水源地不能100%達標，城市備用水源地水質(zhì)穩(wěn)定性差。沿江城市集中式飲用水水源地與各類危、重污染源生產(chǎn)儲運集中區(qū)和排污口交錯布局，直接威脅飲用水水源地水質(zhì)安全。同時，長江干線危險化學品運輸量超過1.6億噸，作業(yè)品種超過250種，化學品泄漏和廢水事故性排放等環(huán)境風險概率顯著增加。二是局部支流重金屬超標嚴重。長江經(jīng)濟帶部分河流沉積物中重金屬超標，局部地區(qū)食物中鎘、砷、鉛等重金屬含量超標或接近臨界值。
推進長江經(jīng)濟帶綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路與策略
長江經(jīng)濟帶“共抓大保護”的戰(zhàn)略目標，不是簡單維持現(xiàn)狀，更不是退守生態(tài)紅線，而是以生態(tài)紅線為基準，逐步拓展生態(tài)空間，優(yōu)化生態(tài)格局，改善生態(tài)功能，提升全流域的生態(tài)安全水平。“不搞大開發(fā)”不僅是要全方位壓縮開發(fā)建設規(guī)模，確保不新增、逐步減存量，更要在生態(tài)環(huán)境硬約束下，倒逼經(jīng)濟提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型升級，推動形成綠色循環(huán)低碳的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式和生活方式，確?？焖俪擎?zhèn)化中的人居環(huán)境安全。從中華民族長遠利益考慮，“共抓大保護”必須用“快思維”，保護優(yōu)先、預防為主、治理從嚴。站在戰(zhàn)略和全局的高度，長江經(jīng)濟帶今后的開發(fā)，必須用“慢思維”，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。“共抓大保護”和“不搞大開發(fā)”共同推動長江經(jīng)濟帶肩負起我國生態(tài)主軸、經(jīng)濟主軸和人居主軸的戰(zhàn)略性、全局性作用。
總體思路和主要任務是：全面落實“共抓大保護”、“不搞大開發(fā)”的新要求，協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護的關系。要定規(guī)矩、畫框子和查落實，強化空間管制、總量管控和環(huán)境準入，出臺產(chǎn)業(yè)準入負面清單；要源頭防控與全過程治理并重，提標準、減總量、控增量、削存量；要完善和創(chuàng)新生態(tài)文明制度體系，建立長效機制，用制度保護生態(tài)環(huán)境。主要任務包括：首先，要壓倒性保護尚未開發(fā)的底線生態(tài)空間，遏制生產(chǎn)和生活空間邊界無序擴張；其次，要抓緊劃定和落實生態(tài)紅線，清退紅線內(nèi)一切不合理開發(fā)建設活動，恢復和擴大生態(tài)空間；第三，要優(yōu)布局、調(diào)結構、控規(guī)模、減強度、提效率，逐步減輕開發(fā)建設的環(huán)境影響；第四，要開展生態(tài)環(huán)境重大修復和建設，因地施策，加大治理，解決最突出、最緊迫、最根本的生態(tài)環(huán)境問題。
需要著力處理好四個重大關系。一是協(xié)調(diào)好當前與長遠的關系。當前，壓倒性保護尚未開發(fā)的生態(tài)空間。一時看不透，或者認識不統(tǒng)一的開發(fā)建設，要認清一步開發(fā)一步。對二選一甚至多選一的“兩難”、“多難”問題，要堅持生態(tài)優(yōu)先，科學論證，比較選優(yōu)，最大程度發(fā)揮生態(tài)和經(jīng)濟社會綜合效益。二是協(xié)調(diào)好發(fā)展與底線的關系。把保障生態(tài)系統(tǒng)功能和格局穩(wěn)定、提升全流域生態(tài)安全水平放在優(yōu)先位置，科學調(diào)控生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間。探索經(jīng)濟綠色循環(huán)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的模式和路徑，構建資源環(huán)境可承載的戰(zhàn)略空間，確保經(jīng)濟發(fā)展處于資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。正確處理保護與開展正常社會經(jīng)濟活動的關系，確保發(fā)展不超載，底線不突破。三是協(xié)調(diào)好局部與整體的關系。進一步明確長江經(jīng)濟帶在國家整體戰(zhàn)略格局中的功能定位，最大限度發(fā)揮長江經(jīng)濟帶的引領、帶動作用，全方位提升我國參與國際競爭的綜合實力。明確長江經(jīng)濟帶內(nèi)部各省市的功能定位，均衡相關各方環(huán)境利益，強調(diào)內(nèi)部協(xié)同發(fā)展，避免各自為政、重復建設。把“不搞大開發(fā)”的要求落實到各省市，倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。四是協(xié)調(diào)好差異與共性的關系。差異是指長江經(jīng)濟帶上中下游經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境約束存在著明顯的梯度差異；共性是上中下游都要共同推進綠色發(fā)展?；陂L江上中下游資源環(huán)境的差異性，上游嚴格監(jiān)管水電、礦產(chǎn)等能礦資源開發(fā)，控制開發(fā)強度，保護“中華水塔”和生態(tài)空間；中游嚴格環(huán)境準入、留足江河湖泊休養(yǎng)生息的生態(tài)空間，推進綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展；下游優(yōu)化沿江沿湖產(chǎn)業(yè)布局與結構，推動經(jīng)濟提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型升級，確保人居環(huán)境安全。立足上中下游地區(qū)的比較優(yōu)勢，統(tǒng)籌人口與重大生產(chǎn)力安排，提高要素配置效率，推動上中下游發(fā)展優(yōu)勢互補、要素合理流動、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、大中小城市協(xié)同發(fā)展。
一是確保生態(tài)安全、經(jīng)濟安全和人居安全。整體做保護，確保生態(tài)底線。以現(xiàn)狀為基準，抓緊全面實施壓倒性保護，未開發(fā)或已規(guī)劃尚未建設的，均不再開工建設；正在建設的，視情況恢復原狀。加快劃定生態(tài)紅線，重要生態(tài)空間做到應保盡保。以生態(tài)紅線為底線，逐步擴大生態(tài)空間。今后，生態(tài)紅線在保證穩(wěn)定的前提下只調(diào)增不調(diào)減。實施山水林田湖系統(tǒng)保護，構建共抓大保護的空間格局。
源頭做加法，推進轉(zhuǎn)型發(fā)展。推進經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，優(yōu)布局、調(diào)結構、控規(guī)模，提高資源環(huán)境效率，要在生態(tài)環(huán)境容量上過緊日子的前提下，妥善化解產(chǎn)業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境承載的矛盾，打造世界級綠色產(chǎn)業(yè)集群，著力建成全球有重大影響的現(xiàn)代綠色經(jīng)濟示范帶。
總體做減法，壓縮開發(fā)規(guī)模。全流域削減排污總量。原則上不再審批新的水利水電建設和資源開發(fā)項目，合理分配水利水電工程收益。原則上不再新增能源重化工產(chǎn)業(yè)規(guī)模，嚴格執(zhí)法，加快不符合環(huán)境管理要求的中小型能源重化工產(chǎn)業(yè)關停并轉(zhuǎn)。抓緊清退生態(tài)空間內(nèi)不合理的開發(fā)建設活動，嚴格生產(chǎn)和生活空間開發(fā)邊界管控。已有生產(chǎn)和生活空間內(nèi)的一切開發(fā)建設均應做到生態(tài)優(yōu)先，最大程度減輕開發(fā)建設的環(huán)境影響。統(tǒng)籌岸線資源，控制岸線開發(fā)強度，維護河岸帶自然形態(tài)。
重點搞治理，解決突出問題。抓緊解決中下游生態(tài)空間不足、沿江工業(yè)港口和城市新區(qū)無序布局、沿江產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構重型化產(chǎn)能規(guī)模增長過快、岸線過度利用、局部支流重金屬嚴重超標、集中式飲用水水源地與危重污染源生產(chǎn)儲運集中區(qū)和排污口交錯布局、人居環(huán)境安全隱患突出等重大問題。
二是強化空間管制、總量管控和環(huán)境準入。以空間管制優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。協(xié)調(diào)生態(tài)空間與重大開發(fā)建設布局，優(yōu)先保護生態(tài)，合理安排干支流水利水電、沿江礦產(chǎn)資源、江河湖庫水域開發(fā)的強度、規(guī)模和時序。嚴格岸線分級管控、分區(qū)管理、用途管制，提高岸線資源集約利用水平?？刂平ㄔO用地總量，劃定城市開發(fā)邊界。在限定的城市空間內(nèi)，合理規(guī)劃建設用地布局和城市功能分區(qū)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，提升城鎮(zhèn)空間利用效率和土地產(chǎn)出效率。明確城市空間拓展、重點園區(qū)布局和產(chǎn)城融合的前提條件。提出沿江重化工等高污染、高風險產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周邊空間管制要求。
以總量管控調(diào)控結構和規(guī)模。基于環(huán)境質(zhì)量目標，確定長江經(jīng)濟帶污染物總量上限和階段性目標，動態(tài)調(diào)整區(qū)域行業(yè)污染物總量管控要求。強化長江干流和主要支流營養(yǎng)鹽、重金屬、有毒有害化學物質(zhì)、持久性有機物等污染物總量管控。
以環(huán)境準入推動經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。長三角等重污染地區(qū)實行最嚴格的環(huán)境準入要求，鼓勵沿江各地適時制定和執(zhí)行地方環(huán)境準入標準。進一步制定或完善重點行業(yè)清潔生產(chǎn)標準，制定并動態(tài)調(diào)整禁止類、限制類產(chǎn)業(yè)準入門檻。出臺長江經(jīng)濟帶整體的負面清單和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、國家重點生態(tài)功能區(qū)負面清單。建立環(huán)境風險大、涉及有毒有害污染物排放的產(chǎn)業(yè)園區(qū)退出或轉(zhuǎn)型機制。
三是加強基礎支撐，完善制度和規(guī)劃體系。完善生態(tài)文明制度體系，構建長效保護機制。盡快推進《長江法》相關立法工作。完善并試點自然資源資產(chǎn)負債表制度，確保長江經(jīng)濟帶自然資源資產(chǎn)保值增值。盡快實施自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任賠償和終身追究制度。完善排污許可制度、上下游和重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制，嘗試建立健全長江岸線開發(fā)保護協(xié)調(diào)機制和岸線資源有償使用制度。
開展戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，強化宏觀基礎支撐。依據(jù)“共抓大保護”的新要求，以長江經(jīng)濟帶整體性保護為目標，開展長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略環(huán)評。在長江經(jīng)濟帶范圍內(nèi)，以地級市為單元，全面推進行政區(qū)戰(zhàn)略環(huán)評。開展城市等空間類規(guī)劃環(huán)評，發(fā)揮環(huán)境保護在空間規(guī)劃中的基礎作用。全面推進重點流域、重點產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)以及“兩高一資”行業(yè)規(guī)劃環(huán)評成果落地。
更新和完善規(guī)劃體系，加強宏觀戰(zhàn)略研究。按照“共抓大保護”的新要求，抓緊編制和落實《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》的同時，全面修編《長江流域綜合規(guī)劃》等長江經(jīng)濟帶相關開發(fā)建設規(guī)劃。加強長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護宏觀戰(zhàn)略研究，支撐生態(tài)環(huán)境規(guī)制體系整體創(chuàng)新。
作者單位：環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心
