宋延巍
在環(huán)境污染治理領(lǐng)域推廣運用PPP治理模式，有利于引入社會資本參與污染治理項目，進一步拓寬環(huán)境公共服務(wù)的供給渠道，提高環(huán)境產(chǎn)品的供給質(zhì)量，全面推動污染防治工作再上新臺階。近年來，海南省海口市著力探索環(huán)境污染治理政企合作（PPP）模式，取得了一些經(jīng)驗，值得思考和借鑒。
在吸取其他城市治水經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合實踐，?？谔剿?ldquo;PPP+EPC+跟蹤審計+過程監(jiān)管”模式，實施?？谑谐擎?zhèn)內(nèi)河（湖）水環(huán)境綜合治理PPP項目，將擬治理的32個水體按照行政區(qū)劃劃分為6個子項目。采用公開招標的模式，最終北京排水集團、葛洲壩集團、桑德環(huán)境、鐵漢生態(tài)等公司中標，目前項目進入正式實施階段。
同時，?？谑协偵絽^(qū)、美蘭區(qū)、龍華區(qū)和秀英區(qū)分別與北京環(huán)衛(wèi)集團、福建龍馬環(huán)衛(wèi)裝備股份有限公司、深圳玉禾田環(huán)境事業(yè)發(fā)展集團股份有限公司等企業(yè)簽約，?？谑薪ǔ蓞^(qū)全部實現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)PPP模式全覆蓋管理。
引入PPP模式條件成熟
目前，?？诃h(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境污染治理等行業(yè)引進PPP模式條件成熟，主要體現(xiàn)在3個方面：
一是政策環(huán)境較為成熟。2014年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》出臺。隨后，國家各部委相繼出臺了有關(guān)鼓勵和允許非公有制企業(yè)、外資企業(yè)參與環(huán)境污染治理的政策。地方政府積極響應(yīng)，PPP模式操作逐步規(guī)范化。海南省人民政府出臺了《海南省推行環(huán)境污染第三方治理實施方案》，海南省財政廳出臺了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》、《海南省財政廳關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP操作指南》等政策文件。這為環(huán)境污染治理采用PPP模式提供了較為成熟的政策環(huán)境。
二是類似項目有可借鑒經(jīng)驗。目前，國內(nèi)其他城市如貴州省貴陽市、福建省龍巖市、河北省張家口市等在環(huán)衛(wèi)綜合一體化方面進行的嘗試，為?？谔峁┝丝山梃b的經(jīng)驗。云南省大理洱海水污染治理、廣西壯族自治區(qū)南寧市那考河流域治理均采用了PPP模式，吸引社會資本參與項目，帶來了先進的理念和創(chuàng)新的技術(shù)與管理。不僅解決了政府投入資金不足的問題，而且解決了政府對環(huán)境治理不專業(yè)的問題，實現(xiàn)專業(yè)的人干專業(yè)的事。
三是環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資市場相對成熟。近年來，國內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資市場逐漸發(fā)展成熟，越來越多的企業(yè)有意愿參與到環(huán)境治理工作中來。
采用PPP模式改善治理效果
?？谑胁捎铆h(huán)境污染治理PPP模式以來，也取得了一些可供借鑒的階段性成果：
一是通過打破部門壁壘，實現(xiàn)了建管一體化。以往，?？谑性诃h(huán)境衛(wèi)生和水環(huán)境治理等方面都不同程度存在著“九龍治水”的現(xiàn)象。環(huán)衛(wèi)的職責范圍主要定位在“紅線到紅線”范圍內(nèi)的道路清掃保潔；墻面、路燈小廣告的亂張貼由城管部門負責；雨水篦子的清掏由市政部門負責；園林綠化帶的保潔由園林部門負責；交通護欄的清洗由交警部門負責。由于各部門職責不清，易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。實行環(huán)衛(wèi)一體化后，做到了環(huán)衛(wèi)管理全覆蓋。路面上看得見的設(shè)施一攬子負責，打破了各管理部門之間的壁壘，較好解決了部門之間管理能力不對稱甚至推諉扯皮、推卸責任的問題，有效提高了整體管理水平。在水環(huán)境治理方面，原本完善排水管網(wǎng)、環(huán)境整治、河道清淤、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補水等治理工程需要幾個部門分別組織實施，現(xiàn)在整合在一起。選擇專業(yè)的水環(huán)境治理公司，按照“一河一策、一湖一策”原則，根據(jù)情況對污染水體進行全面治理，實現(xiàn)了建管一體化，極大地提升了治理效果。
二是通過改變投資方式，發(fā)揮了資金使用效率。PPP模式核心的實質(zhì)是政府負責規(guī)劃、政策支持、監(jiān)督管理，企業(yè)負責融資、建設(shè)和運營，政府根據(jù)項目實施的成效來回購項目。推行PPP項目，政府利用存量資產(chǎn)與社會投資人合作，可以充分吸納社會資本投資運營、合理消化過程風險，同時規(guī)避尋租空間。年底按照考核標準和服務(wù)效果支付服務(wù)費用，有效解決了項目缺乏建設(shè)資金的現(xiàn)實問題。同時，能夠最大限度發(fā)揮資金的使用效率。
三是通過實施全過程監(jiān)管，轉(zhuǎn)變部門職能。以往環(huán)保、環(huán)衛(wèi)等部門一方面從事環(huán)境治理、環(huán)衛(wèi)作業(yè)；另一方面又要監(jiān)督考核外包企業(yè)，既當“裁判員”又當“運動員”，造成環(huán)境衛(wèi)生作業(yè)水平和監(jiān)督考核工作均不到位。采用環(huán)衛(wèi)一體化PPP模式，市區(qū)相關(guān)部門不再保留作業(yè)隊伍，其職能轉(zhuǎn)變?yōu)檠芯凯h(huán)境衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，監(jiān)督考核PPP項目企業(yè)，引入新科技、新產(chǎn)品不斷推動事業(yè)健康發(fā)展等。在水污染治理過程中，采用了“PPP+EPC+跟蹤審計+過程監(jiān)管”模式，邀請專家團隊全過程進行技術(shù)把關(guān)；委托監(jiān)理公司開展全過程工程質(zhì)量監(jiān)督；委托第三方檢測機構(gòu)進行跟蹤水質(zhì)監(jiān)測；要求審計部門提前介入進行全過程監(jiān)督；水務(wù)、環(huán)保、市政、農(nóng)業(yè)、園林、國土、海洋等部門積極配合水治理項目的實施，在規(guī)劃設(shè)計、審批許可、違法案件查處等方面建立聯(lián)合機制。PPP項目模式通過建設(shè)一個運營監(jiān)管服務(wù)體系，統(tǒng)一考核標準、明確責任主體，降低政府協(xié)調(diào)、監(jiān)管、考核難度，真正提高了管理效率。
例如，引入環(huán)衛(wèi)PPP模式之前，?？谑袡C械化清掃作業(yè)率僅為19%。PPP項目企業(yè)進駐后，各企業(yè)加大設(shè)備投入，大幅提高機械化作業(yè)率。新增機掃車、清運車、護欄清洗車等一大批設(shè)備，“洗、掃、沖、吸、吹、干”一體化的環(huán)衛(wèi)作業(yè)模式，使作業(yè)效率明顯提升。全市機械化清掃率已達60%，建成區(qū)一、二級城市道路機掃率達到100%，有效減弱了揚塵污染。在水污染治理方面，截至8月，市水環(huán)境治理PPP項目工程已完成清淤56.83萬立方米，完成污水排口截污194個，治標工作取得階段性成果，部分水體水質(zhì)有了較大改善。
目前，?？谏鐣鞣秸诜e極參與，全社會齊心協(xié)力，推進環(huán)境污染第三方治理取得實效，大力促進污染有效治理和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)計劃，2016年重點領(lǐng)域?qū)嵤┮慌h(huán)境污染第三方治理項目，及時總結(jié)推進過程中的經(jīng)驗和問題，有效完善相關(guān)體制機制和政策支撐體系；2017年社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發(fā)，培育形成一批技術(shù)能力強、運營管理水平高、綜合信用好的第三方治理企業(yè)，基本建成治理企業(yè)誠信體系和行業(yè)信息服務(wù)平臺，行業(yè)自律性顯著增強，金融、財政、環(huán)保等配套政策進一步完善，基本形成競爭有序、誠信規(guī)范的環(huán)境污染第三方治理市場機制；到2020年環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點領(lǐng)域第三方治理取得顯著進展，重點領(lǐng)域治理項目建設(shè)取得明顯成效，污染治理效率和專業(yè)化水平明顯提高，環(huán)境公共設(shè)施投資運營體制改革基本完成，高效、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的環(huán)境公共服務(wù)市場化供給體系基本形成，第三方治理業(yè)態(tài)和模式趨于成熟，初步形成環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)集群。
作者系海南省?？谑猩鷳B(tài)環(huán)保局總工程師
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