編者按
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要落實環(huán)境保護職責，明確承擔環(huán)境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干；有關地方要建立健全農村環(huán)境治理體制機制，提高農村環(huán)境保護公共服務水平。那么，垂直管理之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構該怎么設？怎樣合理布局環(huán)保力量？今天本報就這一話題刊發(fā)相關來稿，以期引發(fā)思考。
適當設置
鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊是打擊企業(yè)違法排污的前沿陣地，是環(huán)保部門向基層延伸的觸角，要充分利用這次環(huán)保系統(tǒng)機構改革的契機，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構能力建設進一步強化、優(yōu)化和規(guī)范化。
確保環(huán)境執(zhí)法力量真正下移
◆鞠昌華（研究機構）
目前，我國環(huán)境管理體制是國家—省—市—縣四級管理體制，未能有效延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而在最基層出現管理結構空洞。在環(huán)保四級管理體制之外，《環(huán)境監(jiān)察辦法》第七條規(guī)定“縣級環(huán)境監(jiān)察機構的分支（派出）機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)境監(jiān)察機構的名稱，可以命名為環(huán)境監(jiān)察中隊或者環(huán)境監(jiān)察所。” 可算是對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立或派出環(huán)境監(jiān)察機構作出的一項補充性安排。目前在一些地區(qū)也有一些縣級環(huán)境監(jiān)察機構在所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)或聯(lián)片設立了分支機構。
隨著省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機構的垂直管理改革，今后將加強縣級環(huán)保機構的環(huán)境執(zhí)法職能，并強調向一線下移，充實基層環(huán)境執(zhí)法力量。因此，將有條件推動在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)廣泛設立環(huán)境執(zhí)法中隊，作為其派出機構，由縣區(qū)環(huán)境執(zhí)法大隊統(tǒng)一領導、統(tǒng)一管理。確保環(huán)境執(zhí)法力量能夠真正下移，直接面向基層，走上一線，從而大幅縮小環(huán)境執(zhí)法的管理半徑，進而縮短反應時間。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構建設中應注意以下幾點。一是明確職責。一方面，環(huán)境執(zhí)法中隊負責區(qū)域范圍內企業(yè)污染源一般監(jiān)督管理，協(xié)助開展域內一般環(huán)境違法事件的執(zhí)法，協(xié)助調處域內環(huán)境信訪、糾紛等。另一方面，在縣環(huán)保局和執(zhí)法大隊的指導下代行管理部分較為簡單的環(huán)保事務，如開展環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境宣教、發(fā)放簡易許可等。
同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立類似于綜治委的資源環(huán)境與城鄉(xiāng)建設委員會，統(tǒng)一協(xié)調鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保事務。環(huán)境執(zhí)法中隊中隊長作為成員，與國土資源所、城建所、農技站、水利站等一起參與其中。由機構負責確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經濟發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境目標與約束，分解確定各部門及各監(jiān)管網格年度環(huán)境保護工作目標任務；負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各環(huán)境責任部門和村居委會的生態(tài)環(huán)境保護工作考核管理。
二是機構建設。要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境執(zhí)法中隊的標準化建設。根據各地實際情形，制定合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構環(huán)境執(zhí)法中隊建設標準。既要明確設備、用車等的配置標準，也要對人員數量及結構提出具體要求，同時對內部管理職能的設置提出規(guī)范性要求。各地縣級環(huán)保分局和環(huán)境執(zhí)法大隊應積極組織落實，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行協(xié)調，明確推進進度安排，以確保其管理能力基本滿足當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農村生態(tài)文明建設的要求。
三是因地制宜。我國各地區(qū)鄉(xiāng)村自然條件迥異，社會經濟狀況千差萬別，采取一刀切的辦法既不可行，也無必要。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構設置宜因地制宜。在東部工業(yè)較發(fā)達的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定污染源較多，應積極推動環(huán)境執(zhí)法中隊的建設；而在一些基本沒有工業(yè)企業(yè)的西部地區(qū)，其突出的問題是國土生態(tài)問題，或者主要是鄉(xiāng)村的生活污水與生活垃圾處理問題，則可先試點在國土或城鄉(xiāng)建設所基礎上擴容為國土資源與環(huán)保所或城鄉(xiāng)建設與環(huán)保所，由其承擔“一崗雙責”，做好國土開發(fā)的生態(tài)保護，開展鄉(xiāng)村生活污水與生活垃圾處理設施建設和管理。
因地制宜分類施策
◆余池明（研修學院）
隨著生態(tài)文明建設的推進和“十三五”計劃的實施，小城鎮(zhèn)和農村環(huán)境治理的任務提上議事日程。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構建設是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保工作的重要保障。
我國地區(qū)發(fā)展差距很大，環(huán)境狀況不同，環(huán)境保護工作量也存在巨大的差別。因此，并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有必要設置環(huán)境管理機構。實際上，沿海發(fā)達省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構普遍設立且能發(fā)揮重要作用。部分地區(qū)則由于財力人員有限，雖然掛牌設立機構，但缺乏管理能力和實力，流于形式。
筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構的設置和職能應根據經濟發(fā)展水平和人口規(guī)模因地制宜，分類施策。具體如下：
對于鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬人以上的200余個特大鎮(zhèn)，應該比照縣級環(huán)保局設立獨立的環(huán)保局，賦予縣級環(huán)境保護職責和執(zhí)法權。這些特大鎮(zhèn)人口規(guī)模和經濟實力實際上已經是小城市，只是因為設市制度的滯后而不能行政上設市，其環(huán)境管理需求完全有必要設立獨立的環(huán)保局。
對于鎮(zhèn)區(qū)常住人口5萬人以上的較大鎮(zhèn)可以設立環(huán)保分局，由縣（市）環(huán)保局領導。而對于人口1萬人左右的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以分兩種情況處理：
沿海發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有經濟實力，企業(yè)較多，有較大的環(huán)境管理和服務需求，應設立環(huán)境管理辦公室，由縣環(huán)保局垂直管理。
中西部欠發(fā)達地區(qū)的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必設立獨立的環(huán)保辦公室，可以與國土、城鄉(xiāng)建設合設一個管理站，歷史上本來曾經合一。要負責環(huán)境政策的宣傳教育，監(jiān)督匯報。對于量大面廣的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應創(chuàng)新環(huán)境管理和服務模式，通過縣（市）政府與有實力的環(huán)境服務公司簽訂全域環(huán)境服務合同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾收運處理，污水處理，建筑渣土處理等環(huán)境服務都可以交給這樣的環(huán)境服務公司管理。
解決環(huán)境監(jiān)管最后一公里問題
◆李典才（廣西·市環(huán)保局 ）
目前，各地市人民政府根據中央關于機構改革的文件精神，結合實際情況開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。有的地市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立了環(huán)保機構，如廣西壯族自治區(qū)要求所轄的14個地市，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設環(huán)保機構并要求在2016年底完成機構改革，確保責有人負，活有人干。但由于文件沒有對環(huán)保機構人員編制及隸屬關系做出統(tǒng)一的規(guī)定，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在開展環(huán)保工作時不懂得如何使用這支隊伍，有的地方甚至工作上存在等待觀望的現象。
為了理順環(huán)保局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，順利展開環(huán)保工作，解決環(huán)境監(jiān)管最后一公里問題，筆者有3點建議：
一要明確人員機構。如廣西貴港市按《貴港市全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革指導方案》（貴辦發(fā)〔2016〕19號）文件的通知要求，在所轄的85個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中設國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站，掛綜合行政執(zhí)法隊牌子，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當副科級財政全額撥款事業(yè)單位，人員編制在8名~15名，但沒有指定環(huán)保人員的基數。因此筆者建議，在綜合行政執(zhí)法大隊之中設鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊，編制4人，明確這些人員專門從事環(huán)保工作，可以是專職也可以是兼職。設1名環(huán)境監(jiān)察中隊中隊長，由綜合行政執(zhí)法大隊的副大隊長兼任。監(jiān)察中隊人員的文化程度要求在大專以上，有相關的環(huán)保專業(yè)知識。如果暫時沒有環(huán)保專業(yè)，也要逐年過渡，統(tǒng)一招聘，滿足環(huán)保隊伍專業(yè)化、知識化的要求。
二要明確隸屬關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站，四所合一，但沒有指定環(huán)保專職人員，沒有明確環(huán)境監(jiān)察中隊由誰統(tǒng)一管理。對此，筆者建議，要將環(huán)境監(jiān)察中隊納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊之中，掛兩塊牌子，一套人馬。在業(yè)務上受屬地環(huán)保局和環(huán)境監(jiān)察大隊的指導和監(jiān)督，在人員調配任免上受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導，實行雙重管理，一崗多責，一兵多能。
三要明確工作職責。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊人員少的實際，設相應的職責，主要負責：中央環(huán)保政策和環(huán)保知識在農村的宣傳；農村環(huán)境污染源的日常檢查，發(fā)現問題及時報告；協(xié)助上級環(huán)保部門對污染事故取證調查；完成上級環(huán)保部門交辦的事項等。
把人力物力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法傾斜
◆叱狼（網友）
當前，較發(fā)達地區(qū)的縣級環(huán)保局大多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐了環(huán)境監(jiān)察中隊，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也設有環(huán)保辦公室。兩者職責分明卻又相互合作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦公室負責統(tǒng)一協(xié)調管理轄區(qū)污染防治工作，環(huán)境監(jiān)察中隊負責對企業(yè)排污情況進行監(jiān)督管理。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊是打擊企業(yè)違法排污的前沿陣地，是環(huán)保部門向基層延伸的觸角，他們對當地企業(yè)情況熟悉，開展環(huán)境監(jiān)管往往更有針對性和實效性。因此，筆者建議，要充分利用這次環(huán)保系統(tǒng)機構改革的契機，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設進一步強化、優(yōu)化和規(guī)范化，力促環(huán)境執(zhí)法的刀刃更鋒利。
從實際工作上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊人少事多的矛盾越來越突出。中隊往往僅配有兩三名隊員和一輛環(huán)境執(zhí)法車，車改后個別中隊甚至沒有環(huán)境執(zhí)法車。對于工業(yè)企業(yè)較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，環(huán)境執(zhí)法難免出現左支右絀的現象。鑒于此，建議把人力物力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法一線傾斜，把年富力強、經驗豐富的執(zhí)法人員充實到中隊里，并配備必要的環(huán)境執(zhí)法車輛，讓中隊真正成為環(huán)保部門沖鋒陷陣的鋒刀利劍。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐環(huán)境監(jiān)察中隊要因地制宜，應根據任務量優(yōu)化執(zhí)法力量?？梢愿鶕盼燮髽I(yè)數量確定中隊人數，而對于部分企業(yè)數量較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也可由一個中隊負責多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對于沒有排污企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可不設中隊，避免按鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立中隊，而均分人員造成執(zhí)法力量虛耗現象。此外，要堅持任務引領，把有限的環(huán)境執(zhí)法力量用在刀刃上。當遇到重大環(huán)境專項行動時，縣級環(huán)保局可以隨時抽回精干力量，集中攻堅克難，以此促進基層環(huán)境執(zhí)法隊伍發(fā)揮最大效用。
當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊執(zhí)法程序不夠規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督相對較少等問題依然存在，因此要加強建章立制，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊規(guī)范化建設。
一是完善環(huán)保業(yè)務培訓考核制度。要適時開展環(huán)保新法規(guī)新標準的培訓考核，并通過比武等活動增強實踐能力，確保日常環(huán)境執(zhí)法依法依規(guī)不走樣。
二是建立權力清單制度。全面落實依法行政要求，明確權力范圍、完善權力制約機制。堅持法定職責必須為、法無授權不可為，準確界定監(jiān)察中隊行政執(zhí)法各項權力，并以清單形式向社會公開，防止不作為或亂作為。
三是健全環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察中隊與企業(yè)交往頻繁，容易受到利益誘惑而被拉攏腐蝕，因此要在加強廉政教育的基礎上，完善執(zhí)法監(jiān)督機制。同時，建立定期輪崗制度，通過制度和機制約束，遏制和化解廉政風險。
定位準才能責任清
◆李國軍（遼寧·省環(huán)保廳）
設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構，作為環(huán)境管理體制創(chuàng)新的具體實踐，不論是將其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內設機構，還是作為縣級環(huán)保機構的派出機構，都是可行的。不同的地區(qū)應結合自身發(fā)展特點和實際管理需求來設立，而不應套用一塊模子，統(tǒng)一某種模式，搞一刀切。實際上，兩種模式并不矛盾，并不是非此即彼，甚至可以共存。關鍵是要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構進行準確的定位。如果從環(huán)境監(jiān)管角度考慮，應作為派出機構；如果從履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保職責角度考慮，應作為內設機構。定位準，才能責任清，這才是最根本的。
第一種模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構作為縣級環(huán)保機構的派出機構。這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構的職責，要從縣級環(huán)保機構的環(huán)境執(zhí)法需求加以考慮，重點要針對農村環(huán)境管理點多面長、城鄉(xiāng)結合部監(jiān)管難度大等特點，按照網格化監(jiān)管要求，分區(qū)設立，延伸監(jiān)管鏈條，實現環(huán)境日常監(jiān)管的無縫隙、全覆蓋。設置時，不一定要在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設立，而應在縣域范圍內，根據監(jiān)管的工作量和行政區(qū)劃等因素，綜合布局。在較發(fā)達或工業(yè)相對集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立，進一步充實縣級環(huán)境執(zhí)法力量。
其主要職責是對劃定的區(qū)域統(tǒng)一實施環(huán)境監(jiān)管，賦予縣級環(huán)保機構的行政執(zhí)法權?，F行法律將環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管的職責最低一級賦予到縣級環(huán)保部門，這樣設置合乎法律要求，同時又對化解地方保護主義對環(huán)境執(zhí)法的干預，更好地實行統(tǒng)一監(jiān)管、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護工作職責落實更有利。具體的職責，應結合下一步垂直管理環(huán)境監(jiān)察權上收后，縣級環(huán)境監(jiān)察大隊調整后的職責來細化。
第二種模式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構設置為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內設機構。具體設置時，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部設環(huán)保辦，指定專職環(huán)保員；或者與其他部門整合，設專兼職環(huán)保員，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予的環(huán)保職責。其主要職責是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護職責細化后明確給環(huán)保機構的工作職責。筆者不建議賦予環(huán)境執(zhí)法權，而應把工作重點放在督促本行政區(qū)域企事業(yè)單位和其他生產經營者落實環(huán)境保護措施，發(fā)現違法問題及時向本級政府和有關部門報告；組織開展農村環(huán)境綜合整治，做好污水垃圾集中收集處置、畜禽養(yǎng)殖污染防治、秸稈禁燒等工作，發(fā)現問題及時上報；負責突發(fā)環(huán)境事件的報告工作，協(xié)助上級部門妥善處置突發(fā)環(huán)境事件、排查環(huán)境違法信息和環(huán)境事故隱患，配合相關部門妥善處理環(huán)境污染糾紛和環(huán)境信訪輿情，制止環(huán)境違法行為；加強環(huán)境宣傳，組織開展環(huán)保社會宣傳活動。
解決農村環(huán)境問題的重要保障
◆史春（安徽·市環(huán)保局）
要解決農村環(huán)境污染問題，切實改善農村環(huán)境質量，必須依法加強農村環(huán)境執(zhí)法能力建設，設立專門從事環(huán)境管理工作的機構。
一是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構可選擇采用以下3種形式：由縣級黨委、政府出臺文件，合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構編制，設立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構，這是最為理想的一種形式。通過掛牌或其他方式在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立環(huán)保機構。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理機構或其他管理機構的基礎上，加掛鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構的牌子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構人員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府現有人員中調劑；對于縣環(huán)保局編制較多的地區(qū)，也可從縣環(huán)保局調劑。從縣級環(huán)保部門選調一批環(huán)保骨干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事環(huán)保工作。具體管理模式建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構實行上一級環(huán)保部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重管理。
無論選擇哪種方式，都要把好基層環(huán)保機構的進人關。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構招聘環(huán)保專業(yè)人才，要面向社會公開招錄、改善基層環(huán)保人才結構。規(guī)范基層環(huán)保部門的用人制度，鼓勵環(huán)保專業(yè)畢業(yè)生到基層一線工作。
二是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構職責。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構的權限、職責權限。其職責應包括對轄區(qū)企業(yè)巡查﹑環(huán)境問題受理，對農村環(huán)境綜合整治項目、畜禽養(yǎng)殖的監(jiān)督檢查，以及生態(tài)創(chuàng)建等工作。
建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構的主要職責為：貫徹落實有關環(huán)境保護法律法規(guī)、方針政策，負責組織開展環(huán)境保護宣傳教育工作；開展環(huán)境保護有關監(jiān)督、檢查、發(fā)現、上報工作，配合上級環(huán)保部門做好環(huán)境執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境保護工作；采取措施，改進轄區(qū)環(huán)境質量；協(xié)助處置當地突發(fā)環(huán)境事件，保障生態(tài)環(huán)境安全等。
三是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構環(huán)保能力建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構要配備一些基礎性的環(huán)境執(zhí)法設備，采用簡易的監(jiān)測終端和智能傳輸系統(tǒng)，做到隨時發(fā)現問題可以隨手拍。各級財政部門要根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構開展工作的需要，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門正常運轉所需經費予以保障，內容包括開展環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)測所需經費和執(zhí)法用車、監(jiān)測監(jiān)管執(zhí)法設備購置等。建議經費能夠列入當地財政預算。
四是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構人員的培訓。組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管員的培訓工作，學習環(huán)保業(yè)務知識和執(zhí)法監(jiān)管知識，掌握環(huán)境執(zhí)法必備的法律法規(guī)。建立完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管網格，發(fā)揮環(huán)境網格監(jiān)管人員的積極作用，為改善農村環(huán)境質量發(fā)揮積極推動作用。
不宜增設
當前處于機構改革的大背景下，大規(guī)模增加基層環(huán)境執(zhí)法人員編制不現實。因此，不能依靠增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構來解決現實問題，而應當通過強化縣級環(huán)保機構來增強基層執(zhí)法能力。
強化縣級環(huán)境執(zhí)法力量更重要
◆谷亨堅（浙江·縣監(jiān)察大隊）
實行環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度目的是為了實現環(huán)境執(zhí)法重心下移，獨立行使執(zhí)法權，強化查企能力。當前處于機構改革的大背景下，大規(guī)模增加基層環(huán)保執(zhí)法人員編制不現實。因此，筆者認為，不能依靠增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構來解決現實問題，而應當通過強化縣級環(huán)保機構來增強基層執(zhí)法能力。
第一，增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構必將從現有環(huán)保力量中進行調劑，這將使本已比較薄弱的基層執(zhí)法隊伍雪上加霜，大大分散從事一線執(zhí)法的人員力量，這與當前環(huán)境執(zhí)法專業(yè)化發(fā)展趨勢不符。表面上看，環(huán)境執(zhí)法一竿子插到底，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有了執(zhí)法力量，實際上卻極大地分散本已不足的執(zhí)法人員，削弱了基層整體執(zhí)法能力。其結果可能會導致“縣級大隊人員忙報表數據，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中隊人員忙會務陪同。”不但無法改變執(zhí)法力量軟弱的問題，還可能出現一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構只有一兩個人守護辦公室的尷尬局面。現場執(zhí)法或者辦理一般行政案件都需要上級單位協(xié)助，遇到可能涉及刑事的行為更是無從下手，這與環(huán)保機構最起碼要做到“轄區(qū)內環(huán)保案件獨立辦，查處環(huán)保刑事案件常態(tài)化”需求不相適應。
第二，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級增設環(huán)保機構與環(huán)保監(jiān)察機構垂直管理出發(fā)點不相符。因為垂直管理的主旨就是為了擺脫地方政府對環(huán)境執(zhí)法的干擾，樹立環(huán)境執(zhí)法的獨立性。而工作于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的環(huán)保機構雖然和鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是直接的隸屬關系，從體制設計、人財物保障和領導干部管理權限上不會受到干預，但可能難以避免其直接在人員的現場執(zhí)法方面上施以影響，這種隱性影響恰恰是最致命的，它可以使整個制度設計在“最后一公里”毀于一旦。其結果不但可能使執(zhí)法獨立性依然無法實現，一些基層單位還可能淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使喚的辦事機構。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可能會把上級政府和部門劃定給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與環(huán)保有關的責任，全盤轉嫁于鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構。
第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設的環(huán)保機構難以落實標準化要求。環(huán)境案件涉刑后，對基層環(huán)保隊伍的技術化、專業(yè)化程度要求越來越高，增設的環(huán)保機構不能簡單地理解為派幾個人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)租個辦公室就萬事大吉了，環(huán)境執(zhí)法的“準公安化”急需配備一大批執(zhí)法硬件。在當前縣級監(jiān)察機構最低執(zhí)法裝備的標準化要求都難以落實的情況下，在增設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構落實幾乎是不可能的事。同樣，即使東部一些經濟發(fā)達的地區(qū)有條件能夠配備，對于嚴重缺員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構來說，使用和維修這些設備也是個大問題。除非基層的執(zhí)法人員個個都是“百事通”“多面手”人才。
因此，筆者認為，加大基層執(zhí)法力度，不能簡單地理解為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設環(huán)保機構，而應當在強化縣級環(huán)境執(zhí)法大隊力量上做文章。
一要整合現有基層執(zhí)法力量，適應環(huán)境執(zhí)法專業(yè)化要求。在垂直管理改革中除重點污染監(jiān)控的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外，應當對現有鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構進行重新配置，把力量充實到縣級執(zhí)法機構。縣級執(zhí)法機構依執(zhí)法類別內設專門科室或者中隊，按法律知識、監(jiān)測業(yè)務、執(zhí)法經驗等各方面特長合理搭配現有人員，適應基層環(huán)境執(zhí)法的職業(yè)化、專業(yè)化要求。縣級執(zhí)法機構應當整合出幾支隨時“拉得出、打得響”，能使環(huán)境違法者聞風喪膽的執(zhí)法隊伍，這樣的執(zhí)法隊伍才是當前基層環(huán)境執(zhí)法最需要的力量。同時，在大隊內部各隊伍之間可以隨時進行工作交流，定期或不定期采取交錯執(zhí)法等形式平衡執(zhí)法要求，省、市環(huán)保機構也可以隨時抽查、調動真正會執(zhí)法的一線力量。
二要加大基層執(zhí)法設備的資金投入，適應環(huán)境執(zhí)法全覆蓋要求?！秶鴦赵恨k公廳關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2014〕56號）明確提出“要強化執(zhí)法能力保障”。隨著環(huán)境執(zhí)法力度的不斷加大，環(huán)境違法行為也逐漸向智能化、隱蔽化、信息化轉變。僅憑執(zhí)法人員的身手和勇敢已無法適應環(huán)境執(zhí)法全覆蓋要求，必須綜合運用各種硬件才能查實。再者，隨著法制化社會逐步健全，公眾的維權意識日益增強，很多瞬間即逝的環(huán)境違法證據不使用儀器進行現場固定，將使違法犯罪行為輕易逃脫法律的制裁。同時，隨著科技的進步，很多傳統(tǒng)工藝發(fā)生變更，生產時所產生廢水中含有的污染因子也發(fā)生了改變，可能新增一種或者幾種污染物，這些污染物的確定也需要基層執(zhí)法設備的投入。
三要建立執(zhí)法人員培訓制度，適應環(huán)境違法“零容忍”要求。新環(huán)保法及相關環(huán)境法律、法規(guī)的相繼更新和出臺，使基層執(zhí)法人員的執(zhí)法培訓成為打擊環(huán)境違法行為的必要條件。環(huán)境執(zhí)法培訓要重心下移，把提高一線執(zhí)法人員的業(yè)務能力作為培訓目的，從培訓內容設計、對象確定、成果考評等全程進行嚴格規(guī)范，變過去被動性、福利性培訓為主動性、成效性學習。既要充分保障一線人員參加學習的機會，又要實行嚴格的學習成果考評制度，讓帶著游玩思想無法保證學習成果的執(zhí)法人員不敢參加，讓想學習、有成績的執(zhí)法人員有機會激發(fā)潛能，讓不想學、亂作為的執(zhí)法人員無法生存。同時，要把一線執(zhí)法人員的業(yè)務能力作為評優(yōu)、提任的一個重要標準，激勵基層執(zhí)法隊伍人人懂業(yè)務、人人會執(zhí)法，打破一線執(zhí)法人員不會干、不愿學、不想干的監(jiān)管怪圈，有利于一線執(zhí)法人員適應對環(huán)境違法“零容忍”的要求。
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