中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。
目前已有河北、上海、江蘇等12個省市提出了垂直管理制度改革試點申請，此項工作力爭2017年6月底前完成，到“十三五”末全國省以下環(huán)保部門將按照新制度運行。
垂直管理制度改革是從變革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度入手，解決制約環(huán)境保護的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度，推動環(huán)境質(zhì)量改善。
1 垂直管理試點改革的重大意義
根據(jù)《意見》規(guī)定，此次垂改主要有以下幾方面的重大改革：一是市、縣環(huán)保部門職能上收。市、縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能將由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。現(xiàn)有的市級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)將調(diào)整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)，由省級環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費均由省級承擔(dān)。二是取消屬地管理。市級環(huán)保局將改變之前的屬地管理，實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，雖然仍為市級政府工作部門，但主要領(lǐng)導(dǎo)均由省級環(huán)保廳（局）提名、審批和任免。而縣級環(huán)保局將直接調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，其人財物及領(lǐng)導(dǎo)班子成員均由市級環(huán)保局直管。三是強化地方政府的環(huán)境保護責(zé)任。《意見》指出，試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員主要責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標責(zé)任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評價的重要內(nèi)容。
簡言之，垂直管理制度改革之后，環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法將呈現(xiàn)省級部門權(quán)力擴大、市縣執(zhí)法重心下移、人事任免權(quán)力調(diào)整、地方環(huán)保責(zé)任增強等重大變化。此次垂直管理制度改革嵌入于整個生態(tài)文明體制改革的大系統(tǒng)之中，與各項生態(tài)文明制度的重大改革一脈相承，是推進生態(tài)文明制度建設(shè)的一個有力舉措。同時，垂直管理制度改革還涉及基層環(huán)保機構(gòu)體制、機構(gòu)、人員的變革，以及監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法、許可等制度的重構(gòu)，是對地方環(huán)境保護管理體制進行的一項完整性、協(xié)同性、綜合性的基礎(chǔ)變革。垂直管理制度改革將有力推動地方環(huán)境管理體制創(chuàng)新、明晰職責(zé)、完善制度、配套政策，對于環(huán)境管理整體效能的提升有極大的促進作用。此次垂直管理制度改革被視為我國環(huán)境治理體制改革的破冰之舉，是生態(tài)文明制度建設(shè)的大背景下，國家應(yīng)對環(huán)境問題的制度創(chuàng)新，反映出我國環(huán)境治理體制已經(jīng)進入全面深化改革階段。環(huán)保部門的垂直管理將成為政府對環(huán)境問題進行行政管控的常態(tài)化機制，使我國環(huán)境治理機制朝著更為高效、靈活的現(xiàn)代化階段邁進，是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力邁進現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。
2 我國傳統(tǒng)環(huán)境保護行政管理體制存在三大弊端
我國傳統(tǒng)環(huán)境保護行政管理體制主要是以環(huán)保法為依據(jù)的條塊體制，即以層級制和職能制相結(jié)合為基礎(chǔ)，按上下對口和合并同類項原則建立起來的從中央到地方各層級政府大體上同構(gòu)的政府組織和管理模式。環(huán)境保護部對全國環(huán)境保護實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各級地方政府分別對本行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境問題負責(zé)，地方政府內(nèi)設(shè)立環(huán)境保護部門，具體承擔(dān)此項工作，地方環(huán)境保護部門受環(huán)境保護部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。條塊體制盡管能夠滿足國家進行社會管理的基本需要，但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及生態(tài)問題的日益嚴重，也逐步暴露出一些嚴重的問題。
弊端一：環(huán)境保護權(quán)責(zé)不清，責(zé)任追究無法落實。環(huán)境保護部對全國的環(huán)境保護工作進行統(tǒng)一監(jiān)督、管理，具體對全國環(huán)保工作進行規(guī)劃、部署、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并承擔(dān)對系統(tǒng)內(nèi)下級環(huán)境保護部門的工作監(jiān)督和指導(dǎo)，以及對其他有環(huán)境保護職能的部門開展的環(huán)保工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。地方政府也采用與中央相應(yīng)的環(huán)保機構(gòu)設(shè)置，承擔(dān)實施上級環(huán)保規(guī)劃、發(fā)現(xiàn)和查處環(huán)境污染問題、協(xié)調(diào)環(huán)保工作落實、監(jiān)督同級各部門環(huán)保工作開展情況并進行指導(dǎo)。 我國 32個省級行政區(qū)負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境問題，下設(shè)地市、縣級、鄉(xiāng)級行政區(qū)劃，其中鄉(xiāng)級行政機構(gòu)中沒有專門從事環(huán)境保護的機構(gòu)，市縣二級行政機構(gòu)中有專門的環(huán)境保護部門。環(huán)保法雖然規(guī)定了環(huán)境保護部門的責(zé)任，但是規(guī)定比較籠統(tǒng)，界定不夠明晰，環(huán)保部門與縣級以上人民政府有關(guān)部門各自管轄范圍的規(guī)定分散在各種相關(guān)法律法規(guī)之中，沒有形成完善的權(quán)責(zé)體系，且相關(guān)工作塊狀化分割嚴重，責(zé)任不清，缺乏統(tǒng)一執(zhí)行力。而且基層環(huán)保部門普遍存在權(quán)力和責(zé)任不對稱問題，客觀上也造成了對污染問題的責(zé)任追究難以落實。
弊端二：地方保護主義危害嚴重。傳統(tǒng)環(huán)境保護行政管理體制中，地方政府雖然在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，卻經(jīng)常發(fā)生以維護地方利益為目的，違背中央決策與國家法律法規(guī)，不正當行使權(quán)力的行為。這種地方保護主義不僅阻礙中央關(guān)于環(huán)境保護相關(guān)決策和環(huán)保法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，也極大削減了中央在環(huán)保領(lǐng)域的行政管控能力。一方面，地方政府為了擴大經(jīng)濟規(guī)模，在招商引資和項目建設(shè)的過程中，違反環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，擅自降低環(huán)保等方面要求，為污染企業(yè)和項目的生存發(fā)展大開方便之門，項目未批先建現(xiàn)象十分普遍，環(huán)境影響評價制度形同虛設(shè)，地方環(huán)保部門的審批作用難以發(fā)揮。另一方面，為了維護地方利益，地方政府往往通過制定各種違反國家環(huán)保規(guī)定的“土政策”，以優(yōu)化投資環(huán)境、減輕企業(yè)負擔(dān)為幌子，干預(yù)正常的環(huán)境執(zhí)法。
弊端三：跨區(qū)域環(huán)境問題解決機制難以實施。我國的環(huán)境保護行政管理是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地管理。此種模式下，地方政府作為相對獨立的行政主體，在一定的轄區(qū)內(nèi)自主行使環(huán)境管理權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，相互之間的關(guān)系十分松散。生態(tài)環(huán)境作為一個系統(tǒng)，具有很強的整體性，且許多環(huán)境要素，如地表水和大氣等都是流動的。因此，環(huán)境問題呈現(xiàn)出較強的外部性，超越了單個地方政府管轄的范圍，易造成區(qū)域性的影響。要解決區(qū)域性的環(huán)境問題就需要進行區(qū)域環(huán)境管理，針對特定的環(huán)境系統(tǒng)，根據(jù)環(huán)境問題的具體特點和影響范圍來開展環(huán)保工作。盡管我國環(huán)保法對于跨區(qū)域環(huán)境問題有“建立生態(tài)破壞聯(lián)合防治制度”、 “上級政府介入解決，或者涉事的相關(guān)政府協(xié)商解決”等規(guī)定，但這些規(guī)定一直缺乏配套的實施細則，沒有針對性的解決辦法和程序規(guī)定。而且對環(huán)境糾紛規(guī)定的協(xié)商解決，沒有引入糾紛法律解決機制，很可能使現(xiàn)實中的環(huán)境糾紛得不到及時、有效的解決，影響應(yīng)對環(huán)境污染問題的效果。地方政府以鄰為壑，分散的環(huán)保力量得不到有效整合，區(qū)域整體環(huán)境利益的損失也就難以避免。
3 垂直管理凸顯環(huán)境治理制度管控的高效靈活
垂直管理是我國政府管理中的一大特色，主要針對重要的政府職能部門，借以強化中央政府的宏觀調(diào)控能力。在全面深化改革的過程中，針對不斷涌現(xiàn)出來的新情況、新問題，對一些涉及國計民生的重要職能部門，垂直管理因為具有管控能力強、問題處理靈活高效的特征，有不斷被強化的趨勢。當前開展的省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)保管理體制，確保環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性、有效性?？梢哉f，垂直管理是我國環(huán)境治理制度的一項重大創(chuàng)新。
首先，垂直管理有助于增強國家的宏觀調(diào)控能力，有效理順層級關(guān)系，保證決策貫徹落實。在環(huán)境管理工作中，地方政府相較于中央能夠更加貼近各地的實際情況，更加務(wù)實高效地進行工作，而中央從全局上對環(huán)保工作進行指導(dǎo)，是保證環(huán)保工作正確方向的必要條件。因此，地方政府要堅決維護中央權(quán)威、堅定不移地執(zhí)行中央決策。垂直管理能夠進一步理順中央與地方的關(guān)系，有效完善地方政府履行環(huán)保職能的激勵機制，使地方政府積極主動地承擔(dān)環(huán)保責(zé)任。同時，垂直管理也極大地增強了中央在環(huán)境保護工作中的控制力，提高中央決策意圖的貫徹執(zhí)行力，保證頂層設(shè)計在地方得到有效落地，達到理順關(guān)系、打通渠道、保障執(zhí)行的效果。
其次，垂直管理從體制設(shè)計上進行干預(yù)，在提升了地方環(huán)保部門自主性的同時，能有效約束地方政府行為，強化環(huán)保責(zé)任。垂直管理在一定程度上改變了原有行政屬地管理的情況，進一步明確了地方環(huán)保部門與所屬地黨委政府之間的責(zé)任關(guān)系，明確地方環(huán)保部門更為獨立、靈活、權(quán)威的身份地位。垂直管理通過派出機構(gòu)等制度設(shè)計，可以改善基層環(huán)保力量弱、執(zhí)法難的狀況，促使地方政府更好地履行環(huán)保責(zé)任，一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)保責(zé)任難以落實等問題可以從制度上加以規(guī)避和克服。同時，垂直管理通過提升地方環(huán)保部門執(zhí)行力度，把環(huán)保責(zé)任落實在地方，進一步強化地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護主體責(zé)任，制度化、機制化、長效化地推動環(huán)境保護的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，形成“地方黨政負責(zé)、環(huán)保機構(gòu)監(jiān)管、相關(guān)部門聯(lián)動”的大環(huán)保工作格局。
第三，垂直管理以環(huán)境問題處理為導(dǎo)向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域性環(huán)境防治機構(gòu)，有利于跨區(qū)域跨流域環(huán)境管理。垂直管理就是要打破行政區(qū)劃界限，以生態(tài)系統(tǒng)的完整性為前提，根據(jù)環(huán)境問題的具體特點和影響范圍來開展環(huán)保工作。成立跨區(qū)域和流域管理機構(gòu)，有助于建立健全聯(lián)防聯(lián)控機制，對跨區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境問題進行監(jiān)管，協(xié)調(diào)和處理跨區(qū)域（流域）環(huán)境糾紛。垂直管理以區(qū)域環(huán)境問題處理為導(dǎo)向，可以有效打破環(huán)境治理中的地塊性問題，調(diào)整不同地方主體間的環(huán)境利益沖突，把分散獨立的利益主體打造成區(qū)域環(huán)境利益共同體，從而實現(xiàn)區(qū)域環(huán)保力量的有機整合，滿足生態(tài)系統(tǒng)整體保護的要求。
當然，一項科學(xué)、合理的創(chuàng)新制度，不是頒布實施就能大功告成的，垂直管理的實施會面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，尤其是縣級環(huán)保機構(gòu)上交后，地方政府如何開展轄區(qū)內(nèi)環(huán)境的治理，垂管后如何調(diào)動地方環(huán)保的積極性，如何形成多部門之間的管控聯(lián)動體系和運行機制，如何加強垂管部門的權(quán)威性等，這些都是有待在實踐中不斷改進和完善的。
（作者單位：中央黨校哲學(xué)部）
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