◆敖平富
十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這是黨中央的重大決策部署之一，也是環(huán)保管理體制的重大改革創(chuàng)新。9月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），為今后一段時(shí)期全國(guó)實(shí)施垂改厘清了思路，是各地推進(jìn)垂改的基本遵循。目前，各地正在按《意見(jiàn)》要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)環(huán)保管理體制改革，加快構(gòu)建完善新型環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制。
現(xiàn)行體制與新體制頂層設(shè)計(jì)的關(guān)系
習(xí)近平總書(shū)記指出現(xiàn)行以地方為主的環(huán)境管理體制存在“4個(gè)突出問(wèn)題”：一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任；二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)；三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求；四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。
改革開(kāi)放30年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但生態(tài)環(huán)境問(wèn)題卻越來(lái)越突出。究其原因，根本還在于環(huán)境管理體制機(jī)制不適應(yīng)，缺少科學(xué)合理、規(guī)范剛性的制度安排，不能破解發(fā)展與保護(hù)的矛盾。現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)境管理體制，使一些地方和部門(mén)重發(fā)展輕環(huán)保，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)。因此，增強(qiáng)環(huán)境管理體制權(quán)威性，平衡和處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，是解決環(huán)境問(wèn)題的核心。
圍繞解決習(xí)近平總書(shū)記指出的“4個(gè)突出問(wèn)題”和《意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步改進(jìn)工作思路和管理模式，統(tǒng)籌謀劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)。
一要落實(shí)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的環(huán)保責(zé)任，全面增強(qiáng)環(huán)境管理體制的統(tǒng)一性、權(quán)威性、高效性和執(zhí)行力。
二要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等制度，解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)。
三要建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)保管理制度，要進(jìn)一步統(tǒng)籌跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理的問(wèn)題。
四要從資金保障、人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面規(guī)范和加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。按照生態(tài)系統(tǒng)整體性，推進(jìn)環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和質(zhì)量能力現(xiàn)代化，為推進(jìn)綠色發(fā)展提供持久動(dòng)力。
環(huán)保部門(mén)與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系
長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境監(jiān)管事權(quán)分散在多個(gè)部門(mén)中，“九龍治水”“碎片化”現(xiàn)象突出，既影響監(jiān)管職責(zé)的落實(shí)，也削弱了行政效能，環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理作用難發(fā)揮。有效實(shí)施環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提是各行業(yè)、部門(mén)各司其職，履行法定環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。只有職責(zé)得到明確，劃分到位，體制才能得到理順?！兑庖?jiàn)》要求以清單的形式落實(shí)地方各級(jí)黨委和政府及其相關(guān)部門(mén)的責(zé)任。
一要進(jìn)一步強(qiáng)化屬地負(fù)責(zé)，推進(jìn)各級(jí)地方政府履職。
二要明確各部門(mén)環(huán)保職責(zé)，尤其要在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)統(tǒng)籌兼顧環(huán)境保護(hù)，形成管發(fā)展管環(huán)保、管行業(yè)管環(huán)保、管生產(chǎn)管環(huán)保的工作格局，進(jìn)一步落實(shí)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)。
三要推動(dòng)出臺(tái)地方環(huán)境保護(hù)立法，從地方立法上解決改革中存在的部分體制機(jī)制問(wèn)題，從頂層設(shè)計(jì)上解決環(huán)境保護(hù)職責(zé)邊界模糊、交叉沖突、尚未界定等問(wèn)題，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)職責(zé)法定化。
四要明確不同層級(jí)環(huán)保部門(mén)的法律關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的環(huán)境執(zhí)法體系，保障環(huán)境獨(dú)立執(zhí)法。通過(guò)管理職能的優(yōu)化整合，調(diào)整理順各級(jí)環(huán)保部門(mén)與地方政府及其相關(guān)部門(mén)之間的責(zé)、權(quán)、利和考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制等系列關(guān)系，形成各方主體責(zé)任明確、多元共治的局面。
環(huán)保條上與地方塊上的關(guān)系
環(huán)境問(wèn)題因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不協(xié)調(diào)而產(chǎn)生，其復(fù)雜性決定了解決環(huán)境問(wèn)題需要地方政府綜合管理與協(xié)調(diào)配合，需要匯聚全社會(huì)的智慧與力量。
環(huán)保部門(mén)要充分參與宏觀決策，加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)職能，大力推動(dòng)政府環(huán)境責(zé)任落實(shí)，充分調(diào)動(dòng)各行業(yè)、各行政單元積極性，推動(dòng)各部門(mén)制定有利于環(huán)境保護(hù)的政策、制度和措施，并督促落實(shí)。
環(huán)保部門(mén)既是技術(shù)性部門(mén)，又是綜合性部門(mén)；不僅是行政部門(mén)，還是執(zhí)法部門(mén)。在推進(jìn)實(shí)施改革中，要重點(diǎn)強(qiáng)化環(huán)保督政，也就是環(huán)境監(jiān)察，解決好“督什么”“誰(shuí)來(lái)督”“怎么督”“結(jié)果運(yùn)用”4個(gè)問(wèn)題。
一要明確環(huán)境監(jiān)察的內(nèi)容。督促地方政府及相關(guān)部門(mén)落實(shí)應(yīng)依法履行的環(huán)境保護(hù)職責(zé)和任務(wù)。
二要構(gòu)建專(zhuān)司督政的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍。通過(guò)省級(jí)黨委政府授權(quán)，履行督察督辦職能，加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)與地方政府及相關(guān)部門(mén)之間的行政協(xié)調(diào)。
三要建立健全環(huán)境監(jiān)察機(jī)制。制定出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定辦法，與中央環(huán)保督察聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，解決環(huán)保公共政策在部門(mén)之間的貫徹和落實(shí)問(wèn)題。
四要強(qiáng)化環(huán)?？己耍循h(huán)保實(shí)績(jī)和監(jiān)察結(jié)果納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)和部門(mén)績(jī)效考核。
五要強(qiáng)化監(jiān)察結(jié)果運(yùn)用，嚴(yán)格責(zé)任追究，建立完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)環(huán)保責(zé)任制、問(wèn)責(zé)制和終身追究制。通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察督察問(wèn)責(zé)，用好法律賦予的權(quán)力和手段，促使地方黨委政府及相關(guān)部門(mén)更好履行環(huán)保責(zé)任，變環(huán)保部門(mén)單打獨(dú)斗為各級(jí)各部門(mén)齊抓共管，加快形成政府主導(dǎo)、各方主動(dòng)、市場(chǎng)激勵(lì)、社會(huì)動(dòng)員、公眾參與的現(xiàn)代化環(huán)保治理體系。
改革與穩(wěn)定的關(guān)系
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧強(qiáng)調(diào)：“環(huán)保管理體制改革要平穩(wěn)有序推進(jìn)，在改革沒(méi)有鋪開(kāi)之前，地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)機(jī)制不變，責(zé)任不變，任務(wù)不變，確保環(huán)保系統(tǒng)思想不亂、隊(duì)伍不散、工作不斷、監(jiān)管不軟。”
環(huán)保管理體制改革牽涉面廣，敏感度高，情況復(fù)雜，在解決老問(wèn)題的同時(shí)，也會(huì)帶來(lái)新挑戰(zhàn)。在《意見(jiàn)》確定的改革基本原則和框架下，省級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)該積極抓好基礎(chǔ)工作，為黨委政府推進(jìn)改革當(dāng)好參謀助手，要積極穩(wěn)妥開(kāi)展改革，又要抓好隊(duì)伍穩(wěn)定，保障平穩(wěn)過(guò)渡。
一要及時(shí)向省級(jí)黨委和政府做好匯報(bào)，主動(dòng)有為。
二要與省級(jí)組織、編制、財(cái)政、人社等部門(mén)進(jìn)行充分協(xié)調(diào)溝通，爭(zhēng)取其支持。
三要充分借鑒國(guó)土、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等部門(mén)改革成功經(jīng)驗(yàn)。
四要與市縣黨委、政府以及地方環(huán)保局和監(jiān)測(cè)、監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)深入交流，明確權(quán)力邊界和職責(zé)關(guān)系。
五要開(kāi)展本行政區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物等摸底調(diào)查，摸清底數(shù)，掌握情況。
六要建立專(zhuān)門(mén)工作班子，落實(shí)相關(guān)保障。對(duì)改革中涉及的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、財(cái)政投入、職能定位、事權(quán)劃分、干部培養(yǎng)交流等問(wèn)題，要進(jìn)行重點(diǎn)研究，力爭(zhēng)做到環(huán)保家底清楚、機(jī)構(gòu)設(shè)置清楚、職責(zé)劃分清楚、環(huán)保督政清楚、工作節(jié)點(diǎn)清楚。
改革既要符合落實(shí)《意見(jiàn)》精神，又要充分結(jié)合地方環(huán)境管理體制特點(diǎn)，以及地方環(huán)保工作實(shí)際情況，著力補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境突出短板，提高人民群眾環(huán)境獲得感，確保新老體系平穩(wěn)過(guò)渡，推動(dòng)環(huán)保事業(yè)發(fā)展壯大。
作者系重慶市委黨校研究生
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